Das AGG und die Nichtregierungsorganisationen - Eine Perspektive für die horizontale Zusammenarbeit!?

Das AGG und die Nichtregierungsorganisationen - Eine Perspektive für die horizontale Zusammenarbeit!?

 

von Hartmut Reiners

 Die Rolle der Zivilgesellschaft und der horizontale Ansatz

Europäische Vorgaben

Ein wesentliches Element einer ernst gemeinten Antidiskriminierungspolitik muss die Einbeziehung der Zivilgesellschaft sein. Dabei ist insbesondere die Einbeziehung aller Gruppen über Nichtregierungsorganisationen hinaus wesentlich, die eine solche Politik schützen möchte. Die Europäische Union betont die große Bedeutung der Zivilgesellschaft bei der Umsetzung ihrer Antidiskriminierungspolitik. Diese sei insbesondere bei der Sensibilisierung von Mehrheits- und Minderheitsgesellschaft  sowie  bei der Verteidigung von Rechten gefragt. Auch in den Gleichbehandlungsrichtlinien werden die EU-Mitgliedstaaten zum Sozialen Dialog und zur Zusammenarbeit mit NROs verpflichtet. 

In gleichem Maße setzt sich die EU für den horizontalen Ansatz  ein. Auf der Grundlage internationaler Menschenrechtsverpflichtungen wird das Recht auf Gleichbehandlung eines jeden Menschen betont.

Im neuen Artikel 13 des EG-Vertrages, der der Europäischen Gemeinschaft die Kompetenz zur Ergreifung von Schutzmaßnahmen gegen Diskriminierungen gibt, werden folglich auch eine Vielzahl von Diskriminierungsmerkmalen, nämlich Geschlecht, „Rasse“, ethnische Herkunft, Alter, Behinderung, Sexuelle Orientierung, Religion und Weltanschauung genannt. Darauf aufbauend richtet die EU im Rahmen der konkreten Umsetzung ihrer Antidiskriminierungspolitik ihren Schwerpunkt auf Maßnahmen, die allen Betroffenengruppen zugute kommen. Nicht zu verwechseln ist dieser zielgruppenübergreifende Ansatz mit dem Begriff „Diversity“, der seinen Ursprung in betriebs- und volkswirtschaftlichen Überlegungen hat und vornehmlich auf Steigerung des Geschäftserfolges ausgerichtet ist.

Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz

Im Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) ist die Frage der Einbeziehung der Zivilgesellschaft an mehreren Stellen geregelt: Zum einen ist bei der Antidiskriminierungsstelle des Bundes die Einrichtung eines Beirates mit beratender Funktion vorgesehen, der aus Vertreter/innen gesellschaftlicher Gruppen und Organisationen bestehen soll. Dieser soll der Stelle die Möglichkeit geben gemäß ihres Auftrages verstärkt in die Zivilgesellschaft einzuwirken. Zum anderen sind im AGG auf der praktischen Ebene der Rechtsdurchsetzung die Unterstützung und Rechtsberatung von Betroffenen vor Gericht durch die sog. Antidiskriminierungsverbände vorgesehen. Den horizontalen Ansatz verfolgt das AGG bei der Berücksichtigung der o.g. Diskriminierungsmerkmale- außer der Weltanschauung- sowohl im arbeitsrechtlichen Teil und darüber hinaus auch beim Schutz vor Diskriminierungen im Geschäftsleben. Aus Sicht der Nichtregierungsorganisationen  bleibt die Frage, ob diese Bestimmungen ausreichen, um eine hinreichende Vertretung der Zivilgesellschaft sowie aller im Gesetz genannten Zielgruppen zu sicherzustellen ist. Darüber hinaus ist fraglich, ob durch die relativ geringe Zahl der Beiratsmitglieder eine wirklich breite Vertretung der Betroffenen gewährleistet ist. Selbstorganisationen werden bei der Nominierung auf der Strecke bleiben, wie deren mangelnde Einbindung in den Gesetzgebungsprozess für das AGG gezeigt hat.

Bezüglich des Rechtsschutzes für Opfer ist zu kritisieren, dass ein von den Betroffenen unabhängiges Klagerecht nicht umgesetzt wurde. So bleiben die rechtlichen Möglichkeiten der Antidiskriminierungsverbände, auf eigene Initiative gegen massenhaft auftretende Diskriminierungen z.B. bei höheren Versicherungsprämien für Migranten/innen und Homosexuelle vorzugehen, sehr beschränkt. Außerdem ist die Frage der Finanzierung von flächendeckender Antidiskriminierungsarbeit ungeklärt. Eine Bundesförderung ist nicht vorgesehen und auf Länderebene und in den Kommunen gibt es nur vereinzelt wie z.B. in NRW Maßnahmenprogrammen.

Schließlich ist  die gesellschaftliche Akzeptanz des horizontalen Ansatzes im Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz  nur sehr gering ausgeprägt. Die heftig und gesellschaftlich sehr breit kritisierte Übererfüllung der EU-Vorgaben konzentrierte sich größtenteils auf die Ablehnung  eines umfassenden zivilrechtlichen Diskriminierungsschutzes für alle o.g. Diskriminierungsmerkmale. Welche Möglichkeiten ergeben sich trotz der schwierigen Rahmenbedingungen für NROs in Deutschland mittels horizontaler Zusammenarbeit für eine effektive Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik zu wirken? Dazu richten wir zunächst unseren Blick auf Europäische Erfahrungen.

Blick nach Europa (Transnationale Kooperationen, nationale Erfahrungen)

Auf europäischer Ebene gibt es eine Vielzahl von Netzwerken und Zusammenschlüssen, die sich zielgruppenorientiert gegen Diskriminierung engagieren. Die EU-Kommission war an einer Bündelung dieser unterschiedlichen Anliegen interessiert und hat die Gründung der Plattform der europäischen sozialen  Nichtregierungsorganisationen im Jahre 1995 unterstützt. Sie zählt über 50 Mitgliedsorganisationen und vertritt eine Vielzahl auch über Artikel 13 hinausgehende Diskriminierungsmerkmale.

Die Plattform engagiert sich für Soziale Gerechtigkeit und demokratische Teilhabe aller Menschen auf der Grundlage von Gleichheit, Solidarität und Nichtdiskriminierung. Im Mittelpunkt der Plattform-Aktivitäten steht die Entwicklung und Vertretung gemeinsamer Positionen gegenüber Entscheidungsträgern der EU, Meinungs- und Informationsaustausch sowie auch die Vermittlung europäischer politischer Anliegen an soziale Organisationen vor Ort. Bezüglich der Antidiskriminierungsthematik besteht eine eigene Arbeitsgruppe und ein institutionalisierter Austausch mit der EU-Kommission.

Eine tiefgehende Auseinandersetzung mit den Grenzen und Möglichkeiten der horizontalen Zusammenarbeit wagte das Projekt Sprungbretter und Hürden, welches von 1999 bis 2001 durchgeführt wurde. Daran beteiligt waren das antirassistische Netzwerk UNITED for Intercultural Action,   ILGA Europe,  dem europäischen Regionalverband der International Lesbian and Gay Association, und Mobility International, das sich für Chancengleichheit von Menschen mit Behinderten stark macht.

In drei Seminaren tauschten sich die Aktivisten/innen der drei Netzwerke über ihre Definitionen von (Mehrfach-)Diskriminierung und ihre Aktivitäten aus. Zu verschiedenen Themenbereichen wie rechtliche Gleichstellung, Beschäftigung und Familie wurden gemeinsam Forderungen zum Abbau von Diskriminierungen aufgestellt und Beispiele guter Praxis dargestellt. Bemerkenswert an diesem Projekt war, dass konkrete Positionen zur Gleichstellung in einer Fülle gesellschaftlicher Bereiche entwickelt wurden.

Auf nationaler Ebene ist eine Initiative aus Österreich hervorzuheben, die im Menschenrechtsjahr 1998 entwickelt wurde. Gemeinsam erarbeiteten 6 Organisationen aus den Bereichen Antirassismus, Behinderten- und  Homosexuellengleichstellung unter Leitung des Ludwig-Boltzman-Instituts für Menschenrechte einen Entwurf für ein österreichisches Antidiskriminierungsgesetz, der 2001 dem Nationalrat zugeleitet wurde. Zwischen den Organisationen gab es erhebliche Kontroversen, welche Rechte vor allem auch in den unterschiedlichen bereits existierenden Schutzniveaus für die verschiedenen Gruppen im österreichischen Recht begründet waren. Dennoch bildete der Entwurf eine nachhaltige Basis für die Gruppen, die sich für eine umfassende Antidiskriminierungsgesetzgebung in Österreich einsetzen.

Zielgruppenübergreifende Kooperationen in der Antidiskriminierungsarbeit in Deutschland

In welchen Bereichen bietet sich nun eine Zusammenarbeit zwischen den NRO, die unterschiedliche Zielgruppen vertreten, an?

Beratung
Ein zentrales Element von Antidiskriminierungsarbeit ist die Beratung von Betroffenen. Diskriminierungen sind häufig vielschichtig. Jeder Mensch besitzt unterschiedliche Identitäten und alle oben beschriebenen Merkmale. Diese wirken je nach Kontext und Situation einzeln oder gemeinsam, wenn er/sie  diskriminiert wird. So kann ein schwuler Migrant von 58 Jahren unterschiedliche Ausgrenzungserfahrungen machen: Wegen seiner sexuellen Orientierung zahlt er höhere Prämien bei der Lebensversicherung. Wegen seiner Herkunft bekommt er schwerer eine Wohnung oder einen Job, wobei hier auch sein Alter eine Rolle spielen kann.
 
Wenn dieser Mann eine Beschwerde bei einer Antidiskriminierungsberatungsstelle einreicht, sind dort die unterschiedlichen Merkmalsdimensionen und je nach Grund auch andere rechtliche Schutzniveaus zu beachten. Somit ist im Sinne einer professionellen Beratung die Vernetzung mit anderen, sich methodisch ergänzenden Beratungs- und Hilfeeinrichtungen wie auch Organisationen mit unterschiedlicher Zielgruppenansprache wichtig. Bisher gibt es in Deutschland  wenige Erfahrungen bezüglich einer zielgruppenübergreifenden Beratungskooperation. Lediglich in Berlin hat sich auf Initiative des ADNB  das  Beratungsnetzwerk gegen Diskriminierung und Rassismus gegründet, das sich für MigrantInnen, Flüchtlinge und People of Colour einsetzt, die aufgrund von verschiedenen Merkmalen diskriminiert wurden. Schwierig ist die Gründung und Nachhaltigkeit solcher Netzwerke alleine aus finanziellen und strukturellen Gründen.

Die Beratungslandschaft ist sehr zersplittert. Institutionelle Förderungen bilden die Ausnahme, so dass oft langfristig arbeitende Beratung nicht angeboten werden kann. Hinzu kommt, dass allein die Vernetzung mit den für die „eigene“ Zielgruppe relevanten Einrichtungen bereits sehr aufwendig ist.

Fachlicher Austausch
Die Grundlage für eine Annäherung der verschiedenen zielgruppenspezifisch arbeitenden Organisationen bildet der fachliche Austausch. Hierbei geht um die Erörterung der bei den meisten Betroffenengruppen ähnlichen Diskriminierungsmechanismen und –auswirkungen. Außerdem haben der Austausch erfolgreicher Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsstrategien und die Diskussion der Übertragbarkeit einen hohen Stellenwert. Gleichwohl darf dabei die Beschäftigung mit den spezifischen Bedürfnissen und Sichtweisen von Diskriminierungen nicht unter den Tisch fallen. Für eine erfolgreiche horizontale Zusammenarbeit sind die Auseinandersetzung mit eigenen Vorbehalten und ein Perspektivwechsel der Beteiligten unumgänglich. Das 2003 gegründete Netzwerk „Zielgruppen übergreifende Antidiskriminierungsarbeit in der Kommune (ZAK)“ versammelt Organisationen und Wohlfahrtsverbände aus der Region Südwestfalen mit dem Ziel der fachlichen Qualifizierung von Berater/innen und gemeinsamen Öffentlichkeitsarbeit im Sinne des horizontalen Ansatzes.

Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit
Durch den Zusammenschluss unterschiedlicher NROs kann den Themen Diskriminierung und Gleichstellung eine größere politische und gesellschaftliche Aufmerksamkeit gesichert werden.  Dabei muss vermittelt werden, dass Diskriminierung kein Minderheitenproblem ist und jede/n treffen kann. Gegenüber den politischen Entscheidungsträgern wird durch Repräsentanz unterschiedlicher diskriminierter Gruppen den Forderungen mehr Gewicht verliehen.

Im Zuge der Lobbyarbeit für ein Antidiskriminierungsgesetz (ADG) hat es verschiedene Kooperationen von Behinderten- Homosexuellen-, Senioren- und Antirassismusorganisationen gegeben. Eine der ersten Initiativen war die gemeinsame Übergabe von Unterschriften für ein ADG an die Bundesregierung im Herbst 2003 . Dazu hatten sich verschiedene Listen von einigen Schwulen- und Lesbeninitiativen sowie die NRW-Initiative „Leben ohne Rassismus- Antidiskriminierungsgesetz jetzt!“ zusammengeschlossen. Gleichwohl zeigten sich in manchen Zusammenschlüssen auch die Grenzen des horizontalen Ansatz: Während z.B. Antirassismusorganisationen die im AGG erlaubte Quotierung von Wohnraum für Migranten/innen heftig kritisierten, sahen einige Vertreter anderer Zielgruppen darin gerade eine integrationsfördernde Maßnahme.

Die Betonung von Gemeinsamkeiten und der Einsatz für die rechtliche Gleichstellung eint die Beteiligten am Kölner BürgerInnenforum „Vielfalt statt Diskriminierung“. Um ihr Anliegen einer breiteren Öffentlichkeit bekannt zu machen engagierten sie sich gemeinsam beim Kölner Christopher Street Day.

Bei der horizontalen Kooperation in Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit ist die gleiche Augenhöhe der unterschiedlichen Bewegungen wichtig. Denn dort gibt es in Deutschland beträchtliche Unterschiede, was eine flächendeckende Beratungsstruktur, das politische Gewicht und die Wahrnehmung in der öffentlichen Meinung angeht. Eine gelungene horizontale Zusammenarbeit muss die unterschiedlichen Stärken der beteiligten Organisationen thematisieren und wenn möglich ausgleichen. Eine Nagelprobe für eine erfolgreiche horizontale Zusammenarbeit wird die Arbeit des Beirates der Antidiskriminierungsstelle des Bundes darstellen. Denn dort ergibt sich für die Interessenvertreter der verschiedenen Diskriminierungsmerkmale die Chance über gemeinsame Strategien und Einfluss auf die Arbeit der Stelle zu nehmen.

Strategische Prozessführung
Die zahlreichen Lücken, europarechtswidrigen Regelungen und unbestimmten Begriffe im AGG betreffen alle Zielgruppen in gleicher Weise. Hier ist ein deutschlandweiter Austausch wichtig, um juristische Herangehensweisen und wegweisende Rechtssprechung zu diskutieren. Allerdings müssen, wie bereits erwähnt, hierbei die unterschiedlichen rechtlichen Schutzniveaus beachtet werden.

Denn auf der einen Seite gibt es die ausländerrechtlichen Einschränkungen für viele in Deutschland lebende Migranten/innen, denen auf der anderen Seite Ansprüche aus der Behinderten- und Frauengleichstellungsgesetzgebung und dem Lebenspartnerschaftsgesetz gegenüberstehen. Bei der strategischen Prozessführung bedarf es einer kontinuierlichen und detailreichen Abstimmung der juristischen Aktivitäten. Eine derartig gehaltvolle Vernetzung ist bisher jedoch noch nicht geschaffen. Wünschenswert wäre es, wenn das Deutsche Institut für Menschenrechte für diesen Bereich eine koordinierende Rolle übernehmen würde.

Horizontale Perspektive

Abschließend bleibt festzuhalten, dass der menschenrechtliche Ansatz des AGG durchaus die Chance für eine vertiefte Zusammenarbeit zwischen den NROs bietet. Dazu bedarf es nachhaltiger Vernetzungsstrukturen und Austauschforen, in denen ein Perspektivwechsel der zielgruppenorientierten Arbeit eingeleitet werden müsste. Dabei müssen die Grenzen zwischen den Gruppierungen überwunden, deren Spezifika aber respektiert werden.

Nur so besteht die Chance, eine breite Bürgerbewegung gegen Diskriminierung und für Gleichstellung in Gang zu setzen. Schließlich ist auch die Politik gefordert. Denn ohne eine anhaltende Förderung flächendeckender Antidiskriminierungsarbeit wird die Einbeziehung der Zivilgesellschaft bei der Umsetzung des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes nur Stückwerk bleiben.

 

Literaturhinweise

- Ministerium für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie NRW (2004) (Hg.): Ungleich besser: Vielfalt statt Diskriminierung. Europäische Fachtagung zur Zielgruppen übergreifenden Antidiskriminierungsarbeit, Dokumentation, Düsseldorf 

- Mobility International/ILGA Europe/UNITED for Intercultural Action (2001): Sprungbretter und Hürden – Projektbericht, ohne Ortsangabe

- Stefanie Rehländer (2006): Ansätze zielgruppenübergreifender Antidiskriminierungsarbeit in Europa - Ein Länderüberblick, Siegen  

- Reiners, Hartmut (1998): Die Umsetzung des Konzeptes Managing Diversity in deutschen Betrieben mit dem Fokus auf interkulturelles Lernen und betriebliche Weiterbildung, Diplomarbeit, Gerhard-Mercator-Universität Gesamthochschule Duisburg, Duisburg

- Dieter Schindlauer (2000) Zum Entwurf eines österreichischen Antidiskriminierungsgesetzes, in: STIMME von und für Minderheiten N° 37 / IV 2000

- Dr. Barbara Stiegler (2005): Antidiskriminierung - Erschöpfung in der Geschlechterpolitik?, Bonn (Expertisen zur Frauenforschung der Friedrich-Ebert-Stiftung)

- Verband für Interkulturelle Arbeit – VIA Bundesverband(2001): Vernetzung von Beobachtungsstellen gegen Diskriminierung und Austausch von Standards - Projektdokumentation, Duisburg

 

 

Hartmut Reiners ist Geschäftsführer und Projektleiter beim Anti-Rassismus Informations-Centrum, ARIC-NRW e.V.

Verwandte Inhalte