Diversity in der Berliner Verwaltung. Das Projekt „Berlin - Stadt der Vielfalt“ der LADS Berlin

von Sonja M. Dudek

Die Berliner Landesstelle für Gleichbehandlung – gegen Diskriminierung (LADS) führt aktuell ein aus Mitteln der Verwaltungsmodernisierung finanziertes Projekt mit dem Namen „Berlin- Stadt der Vielfalt. Implementierung wirksamer Diversitystrategien durch die Berliner Verwaltung“ durch. Das Projekt ist auf zwei Jahre angelegt und fokussiert auf die im Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) genannten Diversity-Merkmale Geschlecht, ethnische Herkunft, Behinderung, Religion bzw. Weltanschauung, sexuelle Identität und Alter.

Das Ziel des Projektes besteht in der Stärkung der Kompetenzen der Verwaltung im Umgang mit vielfältigen Beschäftigten und KundInnen. Um dieses Ziel zu erreichen, soll unter anderem die merkmalsübergreifende Vernetzung von AkteurInnen, die für bestimmte Merkmale in der Verwaltung zuständig sind, verstärkt werden. Dabei geht es darum, Erfahrungen anderer zu nutzen, Doppelarbeiten zu vermeiden und Synergieeffekte herzustellen.

Von der Berliner Verwaltung wird als größte Arbeitgeberin des Landes erwartet, die Heterogenität der Bevölkerung abzubilden und mit dieser umzugehen. Andererseits muss die Verwaltung als Dienstleisterin darauf achten, bei der Konzeption und Anpassung von Verwaltungsleistungen stets die gesellschaftliche Vielfalt zu berücksichtigen. Dabei kann die Berliner Verwaltung durchaus auf Erfahrungen im Umgang mit Unterschieden zurückgreifen. Allerdings lässt sich feststellen, dass Maßnahmen und Strategien zum Umgang mit Vielfalt bislang in der Regel merkmalsspezifisch konzipiert sind.

Merkmalsübergreifende Diversity-Ansätze fanden in Deutschland lange Zeit in erster Linie in der Privatwirtschaft Anwendung, weil man sich einen ökonomischen Nutzen vom bewussten Umgang mit Vielfalt versprach (vgl. Engelbrech 2003, Koall 2002, Stuber und Iltgen 2002). Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung gerät manchmal in Vergessenheit, dass diese sogenannte Business-Case-Perspektive nur einer der Motoren für die Entwicklung der Diversity-Ansätze in den USA war.

Eine weitere starke Motivation für die Entwicklung von Ansätzen zum Umgang mit Vielfalt war die sogenannte Equity-Perspektive, bei der es motiviert von Bürgerrechtsbewegungen und Antidiskriminierungsgesetzgebungen um die Durchsetzung von Chancengleichheit ging (vgl. Vedder 2006). Anknüpfend an diese Tradition sind Diversity-Ansätze seit einigen Jahren, sicherlich auch motiviert durch das 2006 verabschiedete Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) und den demografischen Wandel, verstärkt auch auf ihren Nutzen für den öffentlichen Sektor untersucht worden (vgl. Dudek 2009, Hansen/Müller 2003, Heinrich Böll Stiftung 2008, Kubisch 2008, von Dippel 2009).

Projektbestandteile
Da es sich um ein laufendes Projekt handelt, werden im Folgenden alle Projektbestandteile vorgestellt, wobei der Fokus auf dem Modul der Bestandsaufnahme liegt. Da die Bestandsaufnahme abgeschlossen worden ist, können hierzu erste Ergebnisse und Überlegungen präsentiert werden. Der Bestandsaufnahme ging eine im Juni 2010 abgehaltene und auf der Internetseite der LADS dokumentierte Fachveranstaltung zum Thema „Diversity in der Verwaltung“ voraus. Mit dieser Veranstaltung wurde das Ziel verfolgt, die Bedeutung von Diversity-Ansätzen für den Verwaltungskontext zu diskutieren, bereits bestehende Ansätze zum Umgang mit Vielfalt in der Verwaltung vorzustellen und AkteurInnen aus Verwaltung und Zivilgesellschaft, die sich für das Thema engagieren, zu vernetzen.

Bestandsaufnahme
Für die Erhebung bereits bestehender Aktivitäten zum Umgang mit Vielfalt in der Verwaltung und um in Erfahrung zu bringen, welche Chancen und Herausforderungen mit merkmalsübergreifenden Diversity-Ansätzen verbunden werden, wurden qualitative und quantitative Erhebungsmethoden kombiniert. In Form von Leitfadeninterviews wurden AbteilungsleiterInnen der Zentralen Service-Abteilungen (ZS-Abteilungen) der Senatsverwaltungen befragt. Diese sind unter anderem für Personalfragen zuständig. Zudem wurden die Beauftragten für bestimmte Merkmale bzw. MitarbeiterInnen der zuständigen Fachverwaltungen und ein Mitglied des Hauptpersonalrats interviewt. Somit wurden im Zeitraum von Juli bis Dezember 2010 insgesamt 14 Interviews geführt. Neben diesen Interviews wurden Fragebögen entwickelt und an alle Abteilungen der Senatsverwaltungen, der Bezirke und an ausgewählte nachgeordnete Behörden versandt. Insgesamt wurden 143 Fragebögen verteilt. Die Rücklaufquote lag bei 50 Prozent.

In den Interviews mit den AbteilungsleiterInnen der ZS-Abteilungen wurden die Zusammensetzung der Beschäftigten, der Umgang mit Vielfalt im Arbeitsalltag, die Einschätzung des Erfolgs bisheriger Maßnahmen und Strategien und möglicherweise bestehender Unterstützungsbedarf in Bezug auf den Umgang mit Vielfalt thematisiert. In den Interviews mit den Beauftragten des Senats und den VertreterInnen merkmalsbezogener Fachverwaltungen sowie dem Vorstandsmitglied des Hauptpersonalrats lag der Schwerpunkt auf ihren Erfahrungen mit der Durchsetzung von Chancengleichheitsstrategien in der Verwaltung. Dabei wurde auch angesprochen, welche Herausforderungen und Chancen mit einer merkmalsübergreifenden Diversity-Strategie verbunden werden.

Der versandte Fragebogen war dreiteilig konzipiert. Im ersten Teil wurden allgemeine Fragen zum Umgang mit Vielfalt als Verwaltungsstrategie gestellt. In einem zweiten Teil ging es um den Umgang mit Vielfalt unter den Beschäftigten und im dritten Teil um die Berücksichtigung von Vielfalt in Bezug auf die KundInnen der Verwaltung.

Im Rahmen dieses Beitrags kann nur auf ausgewählte Ergebnisse eingegangen werden. Zunächst hat die Bestandsaufnahme deutlich gemacht, dass es notwendig ist, eine gemeinsame Definition dessen, was mit Diversity oder dem Umgang mit Vielfalt in der Verwaltung gemeint ist, zu entwickeln. Dabei wurde häufig die Wichtigkeit einer Definition mit konkretem Bezug auf den Arbeitskontext und Alltag der Verwaltung betont. In diesem Zusammenhang wurde gefordert herauszustellen, welcher Nutzen und welche Arbeitserleichterung zu erwarten sind, wenn der Umgang mit Vielfalt zum Thema gemacht wird.

Des Weiteren wurde deutlich gemacht, dass die Implementierung von Strategien zum Umgang mit Vielfalt in der Verwaltung nur erfolgreich sein könne, wenn an konkreten Bedürfnissen und Problemlagen der Verwaltung angesetzt werde. Als erfolgversprechend für die Implementierung von Diversity-Maßnahmen wurde häufig eine Top-Down-Strategie genannt, in der Führungskräfte zu MultiplikatorInnen des Diversity-Ansatzes werden. Grundsätzlich wurde herausgestellt, dass es wichtig sei, Diversity-Aspekte bereits in die Ausbildung zu integrieren.

Als Thema, das die Implementierung von Diversity-Strategien in der Verwaltung erschwert, wurde das nicht geklärte Verhältnis eines merkmalsübergreifenden Diversity-Ansatzes zu merkmalsspezifischen Strategien und Zuständigkeiten genannt. Als weitere Herausforderung wurde angeführt, dass die Diversity-Thematik häufig Abwehrreaktionen unter den Mitarbeitenden hervorrufe. Begründet wurde dies mit der hohen Belastung der Beschäftigten; Diversity würde von vielen als weitere Zusatzbelastung empfunden.

Darüber hinaus wurde angesprochen, dass sich durch Fördermaßnahmen zunehmend Mehrheitsangehörige benachteiligt fühlten. Dabei wurde deutlich, dass von einigen der Befragten der Umgang mit Vielfalt mit Fördermaßnahmen für unterrepräsentierte Gruppen gleichgesetzt wurde. In diesem Kontext wurde dann häufig betont, dass Qualifikation und Kompetenz die wichtigsten Kriterien für die Personalauswahl und -beförderung seien. Immer wieder angesprochen wurden auch schwierige Rahmenbedingungen, mit denen die Berliner Verwaltung konfrontiert ist. So besteht bei vielen Verwaltungen ein Einstellungsstopp.

Der Umgang mit Vielfalt richtet sich den Angaben der Abteilung der Senatsverwaltungen nach zu 94% auf das Merkmal Behinderung, zu 85% auf das Merkmal Geschlecht, zu 75% auf das Merkmal Alter, zu 61% auf das Merkmal ethnische Herkunft und Hautfarbe und nur zu knapp 40% auf die sexuelle Identität und Religion bzw. Weltanschauung. Dies deckt sich mit den Angaben aus den Interviews mit den ZS-Abteilungen. Es verwundert nicht, dass damit in erster Linie die Merkmale angesprochen werden, für die es bereits gesetzliche Vorgaben gibt.

Die überwiegende Mehrheit der Senatsverwaltungen (85%) und mehr als die Hälfte der Bezirksverwaltungen (55%) gaben an, dass der Umgang mit Vielfalt in ihrer Abteilung Führungsaufgabe sei.

Bedarfsanalyse
In vier Fokusgruppen wurden Themenbereiche, die auf Grundlage der Bestandsaufnahme als zentral für den Umgang mit dem Thema Diversity in der Verwaltung identifiziert wurden, vertieft behandelt.

In der ersten Gruppe sollte das Thema „Diversity in der Personalentwicklung, -gewinnung und -verwaltung“ mit AbteilungsleiterInnen bzw. VertreterInnen der zuständigen Abteilungen angesprochen werden. Dabei sollten sowohl Chancen als auch Herausforderungen beim Umgang mit Vielfalt im Personalbereich diskutiert werden. In der Fokusgruppe ging es darum, positive Beispiele aus der Praxis zu sammeln, zu überlegen, welche Aspekte weiter bearbeitet werden sollten und was die Gestaltung von Vielfalt unter den gegebenen Rahmenbedingungen bedeuten kann. In der zweiten Fokusgruppe mit dem Titel „Erfahrungen mit Chancengleichheitsstrategien“ sollte das Verhältnis eines merkmalsübergreifenden Diversity-Ansatzes zu eher merkmalsspezifischen Ansätzen zum Thema gemacht werden. Hierzu wurden Beauftragte bzw. in Senats- und Bezirksverwaltungen zuständige Mitarbeitende für einzelne Merkmale eingeladen.

Die dritte Fokusgruppe mit dem Titel „Diversity in der kund/innenorientierten Verwaltungspraxis“ sollte an Diversity interessierten AkteurInnen, deren Arbeitsfeld einen Kontakt mit vielfältigen KundInnengruppen verlangt, die Möglichkeit geben, ihre Erfahrungen und Strategien im Umgang mit diesen KundInnen auszutauschen. In der vierten Fokusgruppe wiederum sollte unterschiedlichen KundInnen der Berliner Verwaltung die Möglichkeit gegeben werden, sich über ihre Erfahrungen im Umgang mit der Verwaltung auszutauschen. VertreterInnen von Beratungseinrichtungen für bestimmte Personengruppen sprachen darüber, welchen Zugang ihre KlientInnen zu Verwaltungsleistungen haben und welche Barrieren bestehen. Dabei ging es unter anderem um Entwicklungsbedarf der Verwaltung bei der Konzeption von Angeboten.

In allen vier Fokusgruppen wurden Themenkomplexe herausgearbeitet, die in Form von Workshops weiter vertieft werden sollen. Momentan sind wir damit beschäftigt, die Diskussionen der vier Fokusgruppen auszuwerten, Überschneidungen zu identifizieren und aus den Ergebnissen geeignete Themen für eine weitere Vertiefung in Workshops zu generieren.

Diversity-Check
Im Zug der Bestandsaufnahme und der Bedarfsanalyse ist von Seiten vieler Verwaltungsmitarbeitenden der Bedarf an konkreten Handreichungen und Werkzeugen hinsichtlich des Umgangs mit Vielfalt angesprochen worden. Ein Werkzeug, das im Rahmen dieses Projektes entwickelt werden soll, ist ein Diversity-Check. Dieses Instrument soll es Verwaltungen ermöglichen, sich einen Überblick über den eigenen Stand der Diversity-Umsetzung zu verschaffen, Entwicklungspotenziale zu identifizieren und weitere Schritte zu definieren. Der Diversity-Check soll ein möglichst praxisnah gestaltetes Online-Tool sein, das sowohl informiert als auch praktische Hilfestellungen in Bezug auf weitere Schritte gibt.

Abschlusskonferenz
Das Projekt endet mit einer internationalen Abschlusskonferenz, bei der die Projektergebnisse vorgestellt und diskutiert werden sollen. Zudem soll Raum dafür gegeben werden, Best-Practice-Beispiele aus anderen europäischen Städten kennen zu lernen und dadurch weitere Anregungen für den Berliner Prozess zu erhalten. Als Teilnehmende sollen sowohl Verwaltungsmitarbeitende als auch VertreterInnen der Zivilgesellschaft eingeladen werden.

Ausblick
Es kann nicht überraschen, dass die Vorbehalte, die die Einführung anderer Chancengleichheitsstrategien begleitet haben, auch in Bezug auf Diversity-Ansätze zur Sprache kommen. Daher stellt sich die Frage, wie mit diesen Vorbehalten produktiv umgegangen werden kann.

Von einer einseitigen Betonung des Nutzens von Vielfalt im Sinne einer Business-Perspektive sollte abgesehen werden, auch wenn von einigen Interviewten mit dieser Argumentation offenbar die Hoffnung verbunden wird, Diversity-Strategien in der Verwaltung populärer machen zu können. Ein aktiver Umgang mit Vielfalt ist häufig ökonomisch vorteilhaft, aber er ist eben auch rechtlich geboten (vgl. z.B. Krell 2004). Denn die Verwaltung ist – wie eingangs ausgeführt –an gesetzliche Vorgaben zur Sicherstellung von Chancengleichheit gebunden. Erst diese umfassende Perspektive eröffnet die Möglichkeit, Strukturen und Machtverteilungen in den Blick zu nehmen, die zur Unterrepräsentanz bestimmter Gruppen – insbesondere in Führungspositionen – geführt haben. Um Veränderungen in Organisationen herbeizuführen, darf diese strukturelle Ebene nicht ausgeblendet werden.

Schließlich scheint zentral, Diversity-Ansätze nicht gegen andere Chancengleichheitsstrategien auszuspielen. Ein merkmalsübergreifender Diversity-Ansatz macht merkmalsspezifische Ansätze nicht obsolet, sondern zeigt eine weitere gemeinsame Strategie und Vernetzungsmöglichkeit auf.

Im weiteren Projektverlauf wird es darum gehen, die geäußerten Themen und Bedürfnisse der Verwaltungen und der KundInnen in Bezug auf den Umgang mit Vielfalt, auszuwerten und die angesprochenen Themen tiefergehend zu bearbeiten. Dabei ist zentral, Werkzeuge und Informationen zu entwickeln, die an den Verwaltungskontext angepasst sind. Das hier beschriebene Projekt kann dabei den Grundstein für einen längerfristig angelegten Diversity-Prozess in der Berliner Verwaltung legen.

Endnote
(*) Dieser Artikel erscheint in geringfügig veränderter Form in der nächsten Auflage des Buches „Chancengleichheit durch Personalpolitik“, herausgegeben von Gertraude Krell.

Literatur

  • Dudek, Sonja (2009): Diversity in Uniform? Geschlecht und Migrationshintergrund in der Berliner Schutzpolizei, VS-Verlag, Wiesbaden.
  • Engelbrech, Gerhard (2003): Diversity und Chancengleichheit. Eine neue Herausforderung erfolgreicher Personalpolitik, in: Belinszki, Eszter/Hansen, Katrin/Müller, Ursula (Hg.): Diversity Management. Best Practices im internationalen Feld, LIT-Verlag, Münster, S. 62-103.
  • Hansen, Katrin/Müller, Ursula (2003): Diversity in Arbeit- und Bildungsorganisationen. Aspekte von Globalisierung, Geschlecht und Organisationsreform, in: Belinszki, Eszter/Hansen, Katrin/Müller, Ursula (Hg.): Diversity Management. Best Practices im internationalen Feld, LIT-Verlag, Münster, S. 9-60.
  • Heinrich Böll Stiftung (2008): Online-Dossier „Politics of Diversity“, herausgegeben von Drossou, Olga und Merx, Andreas
  • Koall, Iris (2002): Grundlegungen des Weiterbildungskonzeptes Managing Gender & Diversity / DiVersion, in: Koall, Iris/Bruchhagen, Verena/Höher, Friederike (Hg.): Vielfalt statt Lei(d)tkultur. Managing Gender & Diversity, LIT-Verlag, Münster, S. 1-26.
  • Krell, Gertraude (2004): Managing Diversity: Chancengleichheit als Wettbewerbsfaktor, in: Dies. (Hg.): Chancengleichheit durch Personalpolitik, Wiesbaden: Gabler, S. 41-56.
  • Kubisch, Sonja (2008): Habituelle Konstruktion sozialer Differenz. Eine rekonstruktive Studie am Beispiel von Organisationen der freien Wohlfahrtspflege, VS-Verlag, Wiesbaden.
  • Stuber, Michael/Iltgen, Andrea (2002): Gay Marketing, Luchterhand, München.
  • Vedder, Günther (2006): Die historische Entwicklung von Diversity Management in den USA und in Deutschland, in: Krell, Gertraude/Wächter, Hartmut (Hg.): Diversity Management. Impulse aus der Personalforschung, München/Mering, S. 1-23.
  • Von Dippel, Alexander (2009): Raus aus den Schubladen! Diversity Management in öffentlichen Verwaltungen und die Einbeziehung von Intersektionalität.

 

Sonja M. Dudek, Dr. phil., ist Mitarbeiterin der Landesstelle für Gleichbehandlung - gegen Diskriminierung (LADS) des Landes Berlin

   

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