Handlungsmöglichkeiten kommunaler Integrationspolitik

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von Jutta Aumüller

Zur integrationspolitischen Rolle von Kommunen
Mit der Neuausrichtung der bundesdeutschen Integrationspolitik im vergangenen Jahrzehnt haben auch die Aktivitäten der Kommunen in diesem Politikfeld eine besondere Aufwertung erfahren. Diese Aufwertung erschien längst überfällig: Im Verlauf der neueren Zuwanderungsgeschichte, die Ende der 1950er Jahre mit der Gastarbeiteranwerbung einsetzte,  zeichneten sich die Kommunen bereits seit langem durch einen sehr pragmatischen Umgang mit den Integrationserfordernissen vor Ort aus. Als Orte des alltäglichen Zusammenlebens erlangten Städte und Gemeinden eine zentrale Bedeutung für die soziale, wirtschaftliche und kulturelle Integration von Migrantinnen und Migranten. Bedingt durch die Notwendigkeit, auf die besonderen Erfordernisse der Zugewanderten zu reagieren, entwickelte sich in den Städten und Landkreisen eine umfassende Integrationspraxis, lange bevor sich die Politik auf Bundesebene dazu durchringen konnte, Einwanderung als ein gesellschaftliches Faktum in Deutschland anzuerkennen.

Die neue bundesrepublikanische Debatte um Einwanderung und Integration, die mit dem Regierungswechsel 1998 einsetzte, brachte aber nicht nur die längst fällige Anerkennung, sondern auch neue Herausforderungen für die Kommunen mit sich. Diese bestanden darin, für eine vielerorts bereits etablierte Praxis Leitlinien zu konzipieren und integrative Maßnahmen, die in Städten, Gemeinden und Landkreisen ergriffen wurden, zu bündeln und in integrationspolitische Gesamtkonzepte zu überführen (vgl. Gesemann/Roth 2009).

Viele Kommunen unternehmen seit Jahrzehnten erhebliche Anstrengungen, um die Integration der Zugewanderten zu fördern. Konkret setzt kommunale Integrationspolitik sehr unterschiedlich an und umfasst häufig eine Vielzahl von Handlungsfeldern. Hierzu gehören Sprache und Bildung, berufliche Ausbildung und Arbeitsmarktintegration, Jugend- und Sozialarbeit, Kulturförderung, Wohnen und Stadtentwicklung, Förderung der politischen Partizipation, Gesundheitsförderung, Sozial- und Rechtsberatung, Mediation in Nachbarschaftskonflikten, Maßnahmen gegen Diskriminierung und Fremdenfeindlichkeit. Viele Gemeinden fördern Vereine, die sich um einen interkulturellen Dialog bemühen, und unterstützen entsprechende Initiativen im Kulturbereich. Nicht erst seit es zu Konflikten um den Neubau von Moscheen gekommen ist, unterstützen Städte interreligiöse Dialoge. Die Kommunen bieten nicht nur eigene Leistungen an, sondern unterstützen auch die Integrationsarbeit von Wohlfahrtsverbänden und Kirchen.

Eine empirische Untersuchung zum Stand kommunaler Integrationspolitik
Im Nationalen Integrationsplan, der 2007 verabschiedet wurde und in dem Bund, Länder und Kommunen eine Selbstverpflichtung zur verstärkten Integrationsförderung gaben, erklärte sich die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände bereit, einen Beitrag zu einer verbesserten Integration von Menschen mit Migrationshintergrund und zum Abbau noch entstehender Integrationsdefizite zu leisten (vgl. Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände 2007, S. 31ff.). Die kommunalen Spitzenverbände sprachen an ihre Mitglieder entsprechende Empfehlungen aus. Diese Handlungsempfehlungen bezogen sich auf grundlegende Prinzipien kommunaler Integrationspolitik (hohe Bedeutungszuschreibung für eine Integrationspolitik, Entwicklung und Fortschreibung kommunaler Gesamtstrategien), auf Fragen der Organisation (Verankerung von Integration als ressortübergreifende Aufgabe in der Gesamtverwaltung, Vernetzung der gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Akteur_innen) sowie auf die Ausgestaltung zentraler Handlungsfelder der kommunalen Integrationspolitik (interkulturelle Öffnung der Verwaltung, Partizipation und bürgerschaftliches Engagement, Sprache und Bildung, berufliche Integration, sozialräumliche Integration, ethnische Ökonomie, Engagement gegen Fremdenfeindlichkeit, Information und Evaluation).

In einer 2012 erschienenen Studie zum „Stand der kommunalen Integrationspolitik in Deutschland“ wurden die Erfahrungen der Kommunen mit der Umsetzung dieser integrationspolitischen Empfehlungen untersucht (Gesemann/Roth/Aumüller 2012). Hierfür wurden in einer repräsentativ angelegten Untersuchung 228 Kommunen in Deutschland mittels eines Fragebogens befragt. In knapp 50 weiteren Kommunen wurden ergänzend vertiefende Interviews mit lokalen Ansprechpartner_innen zu zentralen Handlungsfeldern der kommunalen Integrationspolitik geführt. Fachlich vertieft wurden die Erhebungen durch Experteninterviews, die mit Fachleuten der integrationspolitischen Beratung und Begleitung von Kommunen geführt wurden. In die Befragung einbezogen waren Großstädte, Mittelstädte, Kleinstädte und Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner_innen sowie Landkreise.

Im Folgenden sollen einige zentrale Ergebnisse dieser Studie dargestellt werden. Diese beziehen sich auf die generelle Bedeutung von Integrationsfragen in der kommunalen Politik sowie auf einige ausgewählte Handlungsfelder. Bei der Interpretation der Ergebnisse ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Ergebnisse der Studie weitgehend auf Selbstauskünften der befragten Kommunen beruhen und als solche noch keine Wirkungsanalyse der kommunalen Integrationspolitik zulassen.

Große Bedeutung der Integrationspolitik in den Kommunen
Die kommunale Integrationspolitik wird von Städten, Gemeinden und Landkreisen in Deutschland als ein zentrales Thema bewertet: 71,5 Prozent der befragten 228 Kommunen legen der Integration von Menschen mit Migrationshintergrund eine sehr hohe oder hohe Bedeutung bei. Der Stellenwert der kommunalen Integrationspolitik wird vor allem von der Gemeindegröße und dem Migrant_innenanteil an der lokalen Bevölkerung beeinflusst: 98,5 Prozent der Großstädte, 66,2 Prozent der Mittelstädte, 63,0 Prozent der Landkreise und 48,8 Prozent der Kleinstädte und Gemeinden schreiben der Integration von Zugewanderten eine sehr hohe oder hohe Bedeutung zu. Beträgt der Migrant_innenanteil an der lokalen Bevölkerung 20 Prozent oder mehr, dann hat bei fast 90 Prozent dieser Städte Integration eine hohe Bedeutung in der Kommunalpolitik. Die Gründe für das stärkere integrationspolitische Engagement von Städten, Gemeinden und Landkreisen mit höheren Migrant_innenanteilen dürften vor allem in der stärkeren Sensibilisierung dieser Kommunen in Bezug auf Chancen der Zuwanderung und Kosten der Nicht-Integration, aber auch in der größeren Sichtbarkeit von Migrant_innen als Nutzer_innen öffentlicher Dienstleistungen liegen. Ein höherer Migrant_innenanteil in der Kommune korrespondiert zudem häufig mit einem höheren Organisationsgrad und einer stärkeren Einforderung einer aktiven Integrationspolitik durch Vertreter_innen von Migrant_innenorganisationen.

Viele Kommunen haben sich vom Defizitansatz gelöst und versuchen, die Chancen und Potenziale der Zuwanderung systematisch in den Blick zu nehmen. Verstärkt wird dieser Perspektivwechsel durch den demografischen Wandel und Erwartungen eines künftig verstärkten Fachkräftemangels. Die Integration von Zugewanderten wandelt sich in diesem Prozess von einer kommunalen Nischenrolle zu einer zentralen Zukunftsaufgabe von Städten, Gemeinden und Landkreisen (siehe dazu KGSt 2009; Bundesministerium des Innern 2011). Aus ihrer Sicht geht es nicht mehr nur um die soziale Integration einer einzelnen Bevölkerungsgruppe, sondern um die Zukunftschancen der gesamten Kommune. Damit erweitert sich nicht nur die lokale Perspektive, sondern auch der Kreis der potenziellen Unterstützer_innen einer aktiven Integrationspolitik.       

Die Kommunen selbst nennen eine Vielzahl von Gründen, die sie zu einer Förderung der Integration von Migrant_innen motivieren: von der demografischen Entwicklung über die Prävention von Konflikten bis hin zu einer zunehmenden sozialen Ungleichheit. Bemerkenswert ist, dass ressourcenorientierte Gründe, wie die demografische Entwicklung (77,9 Prozent Zustimmung) oder unausgeschöpfte Potenziale von Zugewanderten (76,7 Prozent), am häufigsten genannt werden und in der Rangliste der Gründe deutlich vor problembezogenen Begründungen, wie den Kosten mangelnder Integration (49,1 Prozent) und sozialräumlichen Problemlagen (49,1 Prozent), liegen.

Ein besonderes Augenmerk der Studie gilt der Frage, inwieweit über die hohe Bedeutungszumessung hinaus die Kommunen bereits konkrete Strategien für eine planmäßige Integrationspolitik eingeschlagen haben. Als Indikatoren hierfür wurden die Verankerung von Integration als ressortübergreifende Querschnittsaufgabe in der Kommunalverwaltung sowie das Vorliegen einer kommunalen Gesamtstrategie zur Integration von Menschen mit Migrationshintergrund, in der Regel in der Form eines kommunalen Integrationsleitbildes oder -konzepts, verwendet. Aus den genannten Indikatoren wurde ein Index für eine strategisch ausgerichtete kommunale Integrationspolitik gebildet. Von den beteiligten 228 Kommunen konnten unter Zugrundelegen dieses Index knapp 40 Prozent als integrationspolitisch besonders aktiv und strategisch ausgerichtet qualifiziert werden. Es zeigte sich, dass diese strategisch besonders ausgerichteten Kommunen auch in den einzelnen politischen Handlungsfeldern durchgängig signifikant höhere Aktivitätswerte aufwiesen als im Durchschnitt aller beteiligten Kommunen.

Interessant wäre es, in einem weiterführenden Forschungsschritt die wechselseitige Abhängigkeit dieser Tatsachen näher zu bestimmen: Führt eine gezielt strategische Ausrichtung von kommunaler Integrationspolitik zu einem höheren Maß an Engagement in einzelnen Handlungsfeldern? Oder veranlasst umgekehrt ein hohes Maß vielfältigster Integrationsaktivitäten vor Ort zu einer insgesamt planvoller geführten kommunalen Integrationspolitik? Die Daten lassen bislang keine Aussagen darüber zu. Hierfür wäre der Einstieg in eine stärker qualitativ ausgerichtete Forschung notwendig.

Handlungsmöglichkeiten kommunaler Integrationspolitik
In den einzelnen Handlungsfeldern kommunaler Integrationspolitik variiert der Aktivitätsgrad von Städten, Gemeinden und Landkreisen beträchtlich. Sofern Kommunen der Integration von Migrant_innen eine hohe Bedeutung zuschreiben, spiegelt sich dies vor allem in der Stärkung lokaler Integrationsnetzwerke, in einem hohen Engagement für Vielfalt und Toleranz, in der Förderung von bürgerschaftlichem Engagement, von sozialräumlicher Integration sowie in einer gezielten kommunalen Sprach- und Bildungsförderung wider. Es sind diese Politikfelder, in denen die Handlungsempfehlungen der kommunalen Spitzenbände zumeist von zwei Drittel bis drei Viertel der Kommunen umgesetzt werden.

Betrachtet man einzelne Handlungsfelder gezielt, so zeigen sich zugleich die Beschränkungen, denen die integrationspolitischen Handlungsmöglichkeiten in den Kommunen unterliegen. Exemplarisch sollen hier einige Erkenntnisse aus der Studie angeführt werden.

Interkulturelle Öffnung der kommunalen Verwaltung
Die interkulturelle Öffnung der Verwaltung ist ein Thema, das mittlerweile mit einer großen Häufigkeit insbesondere in den Großstädten aufgegriffen wird. Interkulturelle Kompetenzschulungen für die Beschäftigten wurden bereits in mehr als der Hälfte der antwortenden Kommunen (56,8 Prozent) durchgeführt. Diese erfolgen zumeist auf einer freiwilligen Basis und finden nur in wenigen Fällen (z.B. für Auszubildende und Nachwuchsführungskräfte) verpflichtend statt. Allerdings lässt die Auswertung keine Schlüsse darüber zu, in welcher Reichweite dies in den einzelnen Kommunen geschieht, welche Bereiche kommunaler Verwaltung einbezogen sind und welcher Art diese Maßnahmen sind. Die Antworten der befragten Kommunen lassen darauf schließen, dass vom Sprachkurs für Mitarbeiter_innen bis zu gezielten aufgabenbezogenen Fortbildungen eine große Varietät dieser Maßnahmen vorhanden ist.

Deutlich geringer sind mit 40,7 Prozent Bemühungen um eine Erhöhung des Beschäftigtenanteils mit Migrationshintergrund in den öffentlichen Verwaltungen. Als größtes Hindernis hierfür wurde in der Befragung von 68,9 Prozent der Kommunen die geringe Zahl von Neueinstellungen im öffentlichen Dienst genannt. Über die Hälfte der Kommunen (54,1 Prozent) gaben an, zu wenige Bewerbungen von Menschen mit Migrationshintergrund für die Einstellung in den öffentlichen Dienst zu erhalten. Die Einschätzung, dass sich zu wenige Migrant_innen für eine Beschäftigung im öffentlichen Dienst interessieren, wurde auch in vertiefenden Interviews mit Personalverantwortlichen in den kommunalen Verwaltungen bestätigt. Allerdings konnten eventuelle Bemühungen der Kommunen, Ausbildungs- und Beschäftigungsangebote im öffentlichen Dienst gezielt an Migrant_innen zu kommunizieren, in den meisten Fällen nicht genauer spezifiziert werden.

Mangelhafte Deutschkenntnisse der Bewerber_innen sowie niedrige Schulabschlüsse spielen hingegen eine deutlich untergeordnete Rolle für die Unterrepräsentierung von Migrant_innen in der kommunalen Verwaltung (10,4 Prozent bzw. 23,4 Prozent). Generell fehlen in den Kommunen für die Durchsetzung systematischer Öffnungsstrategien vielfach die Voraussetzungen durch ein verlässliches kommunales Monitoring, wodurch der Migrationshintergrund von Beschäftigten in der Verwaltung erhoben werden könnte.

Kommunale Sprach- und Bildungsförderung
Im Handlungsfeld Sprache und Bildung sind es insbesondere die Großstädte, die sich gezielt darum bemühen, kommunale Bildungs- und Integrationspolitik stärker miteinander zu verzahnen. Die Gestaltung kommunaler Bildungslandschaften, in denen die verschiedenen Bildungsakteur_innen ihre Aktivitäten strategisch aufeinander beziehen und organisatorisch bündeln, ist bislang eine Domäne der größeren Städte mit hohem Migrantenanteil.

 Populär ist der Einsatz von Bildungslotsen, um Zuwandererfamilien bei der Wahrnehmung der verfügbaren Bildungsangebote zu unterstützen. Diese werden in mehr als zwei Drittel aller befragten Kommunen eingesetzt. Aber auch hier zeigen sich große Unterschiede hinsichtlich der Gemeindegröße zwischen 90 Prozent (der befragten Großstädte) bis 41 Prozent (der befragten Kleinstädte und Gemeinden). Die Lotsen werden nach Angaben der Kommunen vor allem in den Bereichen Elternarbeit, Kindertagesstätten, Schule und berufliche Bildung eingesetzt. Der Erfolg von Lotsenprogrammen hängt von der kontinuierlichen Begleitung der – entweder ehrenamtlich oder auf Basis einer Aufwandsentschädigung tätigen – Lots_innen ab. Lotsenprogramme bleiben dann wirkungslos, wenn sie sich auf die einmalige Schulung von Bildungslotsen beschränken, ohne diese später in einen sinnvollen Einsatz vor Ort zu vermitteln und zu begleiten. Die Kommunen sind insofern gefordert, über die Qualifizierung hinaus längerfristig Mittel für diese Programme zur Verfügung zu stellen.

Kommunale Berufs- und Arbeitsmarktförderung
Ein verständlicherweise großes Interesse zeigen Kommunen an der beruflichen Integration von Bürger/innen mit Migrationshintergrund. Allerdings besteht hier eine besonders hohe Abhängigkeit der Kommunen von überörtlichen Regulationsmodi, die sich der konkreten lokalen Einflussnahme entziehen. Die Feststellung und Anerkennung von ausländischen Bildungsabschlüssen, die statistische Erfassung von Arbeitslosigkeit durch die Bundesagentur für Arbeit sowie die Ausgestaltung von Sprachförderkursen durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge beeinflussen unmittelbar auch die Handlungsmöglichkeiten zur beruflichen Integration vor Ort. Entsprechend unterstützen nur etwas mehr als die Hälfte der befragten Kommunen (54,6 Prozent) besondere Maßnahmen für die berufliche Integration von Menschen mit Migrationshintergrund. Besonders stark ist dieses Engagement in den neuen Bundesländern (75 Prozent der befragten Kommunen) ausgeprägt, wo beruflichen Förderprogrammen, bedingt durch den Zusammenbruch der DDR-Staatsökonomie seit 1990, eine besondere Bedeutung zukommt und in die auch die dort lebenden Migrant_innen einbezogen werden.

Förderung der lokalen ethnischen Ökonomie
Überraschenderweise zeigte sich in der Befragung, dass die Förderung lokaler ethnischer Ökonomien nur eine eher eingeschränkte Bedeutung in den Kommunen hat: Nur 25 Prozent der befragten Städte, Gemeinden und Landkreise bewerten das Potenzial der lokalen ethnischen Ökonomie als hoch. Eine signifikant hohe Bewertung zeigte sich lediglich in den prosperierenden Großstädten und Wirtschaftszentren. Interessanterweise tut sich in diesem Handlungsfeld eine Schere in den Förderstrategien auf. Eine potenzialorientierte und an die allgemeine Wirtschaftsförderung angebundene kommunale Unterstützung von unternehmerisch tätigen Migrant_innen ist zu unterscheiden von Förderstrategien, die auf die Unterstützung ethnischer Nischenökonomien in sozialräumlichen Problemlagen ausgerichtet sind.

Neuere Untersuchungen zu migrantischen Ökonomien zeigen, dass sich das Spektrum dieser Aktivitäten stark diversifiziert hat: Obwohl Unternehmer_innen mit Migrationshintergrund noch immer gewisse „Branchendifferenzen“ aufweisen, kann migrantisches Unternehmertum keineswegs mehr mit marginalen „Nischenökonomien“ gleichgesetzt werden (Hillmann/Sommer 2011; Kloosterman/Rath 2011, S. 87ff.). Viele Unternehmer_innen mit Migrationsgeschichte möchten nicht mehr als ethnische Gewerbetreibende etikettiert, sondern vielmehr als selbstständige Wirtschaftsakteur_innen anerkannt werden. Unternehmerisch tätige Migrant_innen sind mittlerweile vielerorts ein integraler Bestandteil der kommunalen Ökonomie. Gruppenspezifische Förderangebote für Migrant_innen sollten daher nur dort erfolgen, wo diese aus nachvollziehbaren Gründen notwendig sind (siehe dazu Rath/Swagemann 2011, S. 93f.). Entsprechend erforderlich ist eine interkulturelle Öffnung der lokalen Wirtschaftsförderung, aber auch der regionalen Industrie- und Handwerkskammern, um mit Hilfe gezielter Strategien der Ansprache alle Gruppen von Selbstständigen und Unternehmer_innen gleichermaßen in den Blick zu nehmen.

Zunehmend intensivieren Kommunen auf eigene Initiative hin lokale bzw. regionale Wirtschaftsbeziehungen zu den Herkunftsländern der unternehmerisch tätigen Migrant_innen. So werden beispielsweise von der Stadt Mannheim oder der Region Aachen transnationale Wirtschaftsbeziehungen zu den Herkunftsländern der migrantischen Unternehmer_innen aktiviert, um dort Interesse an Unternehmensansiedlungen in der eigenen Region zu wecken. Mit der Aktivierung lokaler oder regionaler Beziehungen zu den Herkunftsländern der migrantischen Unternehmer_innen verbindet sich für die Kommunen eine interessante Entwicklungsperspektive. Die Förderung der lokalen ethnischen Ökonomie wird zugleich in einen Kontext mit der Suche nach Absatzmärkten, Joint Ventures und Investor_innen für die lokale Ökonomie gestellt. Dabei können Migrant_innen einen besonderen Beitrag zu einer lokal gestalteten Globalisierung leisten.

Kommunales Engagement für Vielfalt und Toleranz
Dem Engagement für Vielfalt und Toleranz wird in den befragten Kommunen eine bemerkenswert hohe Bedeutung beigemessen. Besonders für die Großstädte im Sample hat die Stärkung des Engagements gegen Fremdenfeindlichkeit einen hohen Stellenwert von 90 Prozent Zustimmung. Interessanterweise ist ein hohes kommunales Engagement für Vielfalt und Toleranz nicht unbedingt an einen hohen Anteil der kommunalen Bevölkerung mit Migrationshintergrund gekoppelt. Und auch die ostdeutschen Kommunen, die gegenüber den neuen Bundesländern über einen signifikant niedrigeren Anteil von Migrant_innen an der lokalen Bevölkerung verfügen, weisen hier einen erstaunlich hohen Aktivitätsgrad auf (90,4 Prozent in den neuen Bundesländern gegenüber 65,9 Prozent in den alten Bundesländern). Dies sind deutliche Indizien dafür, dass es bei diesem Engagement in besonderer Weise um die Abwehr von Rechtsextremismus und gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit geht. Weniger deutlich ausgeprägt erscheint hingegen der Aspekt, die Position der Zugewanderten im sozialen Miteinander zu stärken: Maßnahmen der Etablierung einer eigenen Willkommenskultur betreiben nur 36,5 Prozent der befragten Kommunen; eine kommunale Antidiskriminierungsstelle existiert gar nur in elf Prozent der Fälle.

Schwerpunkte dieser Aktivitäten sind die Förderung von interkulturellen Begegnungen, die Förderung von Kinder- und Jugendbeteiligung sowie die Unterstützung lokaler Initiativen und Netzwerke. Alltägliche Kontakte zwischen den verschiedenen lokalen Milieus können erheblich zur Eindämmung von Intoleranz und Fremdenfeindlichkeit beitragen. Dies gilt auch für eine lebendige Beteiligungsdemokratie in kommunalen Einrichtungen und Schulen. Denn die demokratische Grunderfahrung, sich selbst einbringen und etwas bewirken zu können, gilt als wirksamste Prävention gegen die Attraktivität rechtsextremer Erlebniswelten. Als wünschenswert wurde in den Befragungen jedoch eine größere Beteiligung von Migrant_innen und ihren Organisationen an den örtlichen Bündnissen genannt. Hier sollten örtliche Initiator_innen stärker direkte Kommunikationskanäle zu Zuwanderer-Communities aufbauen, um diese in kommunale Präventionsstrategien einzubinden.

Welche Unterstützung benötigen Kommunen für die Integrationsarbeit?
Die Ergebnisse der Studie zeigen, dass die Vielfalt kommunaler Integrationspolitik sehr ausgeprägt ist. Prozesse der „Vereinheitlichung und Standardisierung“ (Bommes 2011) beschränken sich zumeist auf die Aufwertung des Politikfeldes, die Verständigung über Ziele, Handlungsfelder und Schwerpunkte der Integrationspolitik unter Einbeziehung zentraler Akteur_innen (z.B. im Rahmen von Integrationskonferenzen oder Integrationsforen) und die Übernahme guter Praxisbeispiele. Die Unterschiede zwischen den Kommunen hängen vor allem mit den sozialen und wirtschaftlichen Gegebenheiten vor Ort, spezifischen kommunalpolitischen Konstellationen, den historisch gewachsenen Pfaden der institutionellen Bearbeitung von Migrationsthemen, dem zivilgesellschaftlichen Organisationsgrad und der lokalen Kooperationskultur zusammen.

Immer mehr Städte, Gemeinden und Landkreise bemühen sich, Integration als Querschnittsaufgabe in der Verwaltung zu verankern, eine eigene kommunale Gesamtstrategie zur Integration von Migrant_innen zu entwickeln, die Vernetzung der Akteur_innen in der Integrationsarbeit voranzutreiben, die Angebote verschiedener Träger stärker miteinander zu verknüpfen und ein Integrationsmonitoring aufzubauen. Die strategische Ausrichtung der kommunalen Integrationsarbeit wird allerdings stark von der Gemeindegröße beeinflusst: Der integrationspolitische Aktivitäts- und Strategiegrad (siehe oben) reicht von 7,0 Prozent bei Kleinstädten/Gemeinden über 27,0 Prozent bei Mittelstädten und 37,0 Prozent bei Landkreisen bis zu 76,9 Prozent bei Großstädten.

Die Erforschung der Integrationspotenziale von kleinen Städten und Landkreisen steht gegenwärtig noch in ihren Anfängen (vgl. Schader-Stiftung 2011; siehe auch die Webseite integrationspotenziale.de). Insbesondere kleine und mittlere Städte und Gemeinden aber benötigen eine stärkere und systematischere Unterstützung bei der Entwicklung und Umsetzung einer strategisch ausgerichteten Integrationspolitik. Von Bedeutung scheint vor allem zu sein, die Instrumente der Steuerung stärker an die spezifischen Bedingungen und Möglichkeiten von kleinen Städten und Gemeinden anzupassen. Es sollten zudem spezielle Möglichkeiten eines moderierten und strukturierten Erfahrungsaustausches geschaffen werden, der Erfolgsfaktoren der Integrationsarbeit vor Ort sichtbar macht, zur Verbreitung guter Praxisbeispiele beiträgt und kleine Kommunen befähigt, voneinander zu lernen. Aber auch in den größeren Städten gibt es vernachlässigte und schwächer entwickelte Handlungsfelder (wie z.B. interkulturelle Öffnung, ethnische Ökonomie, Evaluation und Monitoring), die einer gezielten Stärkung bedürfen.  

Die Kommunen sehen einen besonderen Unterstützungsbedarf durch den Bund und die Länder vor allem bei der Verbesserung der Rahmenbedingungen der kommunalen Integrationspolitik:

  • Verbesserung der Datenlage zur Bevölkerung mit Migrationshintergrund,
  • bessere Abstimmung von Programmen, Durchführung von Evaluationen und Kommunikation von Evaluationsergebnissen, Fortsetzung und Ausweitung bewährter Programme (z.B. Soziale Stadt)sowie
  • stärkere finanzielle Unterstützung der kommunalen Integrationspolitik durch die Länder (etwa indem kommunale Integrationsmaßnahmen als kommunale Pflichtaufgabe finanziell abgesichert werden).

Darüber hinaus wird ein Bedarf an Unterstützung vor allem im Handlungsfeld Sprache und Bildung gesehen - durch eine Ausweitung der Sprachförderung, die Anerkennung von Schul- und Berufsabschlüssen und Reformen des Bildungssystems.
 
Hinsichtlich der Gestaltung von Integration als einer kommunalen Querschnittaufgabe existiert ein großes Gefälle entlang der Ortsgrößen, gibt es aber auch bedeutende Unterschiede zwischen den Bundesländern. Besonders gilt dies für kleinere Gemeinden und ländliche Räume. So scheint es bisher nur begrenzt gelungen zu sein, ressourcenschwache und in schrumpfenden Regionen gelegene Kommunen zu einer pro-aktiven Integrationspolitik zu ermutigen und sie mit den dafür nötigen Konzepten, Leitbildern und Ressourcen zu unterstützen. In der wissenschaftlichen Literatur beschäftigt man sich bereits seit längerem mit den „Kosten der Nicht-Integration“. Unstrittig ist, dass sich Zuwanderung längerfristig in ökonomischer und auch arbeitsmarktpolitischer Hinsicht positiv auf die Kommunen und selbst auf ihre Gemeindehaushalte auswirkt (Loeffelholz 2009, S. 190). Nicht zuletzt aufgrund der demografischen Prognosen, die in vielen Regionen und insbesondere kleinen und mittleren Städten einen drastischen Bevölkerungsschwund bereits bis 2030 voraussagen (vgl. Bundesministerium des Innern 2011), werden sich die Kommunen künftig einer gezielten Integrations- und Migrationspolitik nicht mehr verweigern können.

Zu beobachten ist zudem eine wachsende Ungleichzeitigkeit. Während die Botschaft einer strategischen Integrationspolitik bei weitem noch nicht alle Kommunen erreicht hat, sind die Vorreiter_innen dieser Entwicklung bereits auf dem Weg zu neuen Ufern. Interkulturalität und Diversity gewinnen vor allem in den Großstädten an Bedeutung, wenn es um zeitgemäße integrative Leitbilder geht. Diese Perspektiven könnten auch bedeuten, dass sich Integrationspolitik auf längere Sicht in eine breitere politische Strategie einfügt, die lokaler Vielfalt – und nicht nur dem Zuwanderungsgeschehen – insgesamt gerecht zu werden versucht.


Literatur

  • Bommes, Michael 2011: „Integration findet vor Ort statt“ – Über die Neugestaltung kommunaler Integrationspolitik. In: IMIS-Beiträge, Heft 38, S. 191-224
  • Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände 2007: Beitrag der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände. In: Die Bundesregierung (Hg.): Der Nationale Integrationsplan. Neue Wege – Neue Chancen. Berlin, S. 31-33
  • Bundesministerium des Innern 2011: Demografiebericht. Bericht der Bundesregierung zur demografischen Lage und künftigen Entwicklung des Landes. Berlin
  • Gesemann, Frank/Roth, Roland: Kommunale Integrationspolitik in Deutschland – Einleitende Bemerkungen. In: Dies. (Hg.): Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 11-29
  • Gesemann, Frank/Roth, Roland/Aumüller, Jutta 2012: Stand der kommunalen Integrationspolitik in Deutschland. Studie erstellt für das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. Berlin
  • Hillmann, Felicitas/Sommer, Elena 2011: Döner und Bulette revisitesd oder: was man über migrantische Ökonomien genau wissen kann. In: Hillmann, Felicitas (Hg.): Marginale Urbanität – Migrantisches Unternehmertum und Stadtentwicklung. Bielefeld: transcript, S. 23-86
  • KGSt [Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement] 2009: Management des demografischen Wandels. Strategie und Organisation. Bericht Nr. 1/2009. Köln
  • Kloosterman, Robert/Rath, Jan 2011: Veränderte Konturen migrantischen Unternehmertums. In: Hillmann, Felicitas (Hg.): Marginale Urbanität – Migrantisches Unternehmertum und Stadtentwicklung. Bielefeld: transcript, S. 87-117
  • Loeffelholz, Hans Dietrich von 2009: Auswirkungen von Zuwanderung auf die ökonomische Entwicklung von Kommunen. In: Gesemann, Frank/Roth, Roland (Hg.): Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 171-191
  • Rath, Jan/Swagermann Anna/[Eurofund] 2011: Promoting ethnic entrepreneurship in European cities. Publications Office of the European Office. Luxemburg
  • Schader-Stiftung (Hg.) 2011: Integrationspotenziale in kleinen Städten und Landkreisen. Darmstadt

 

Dr. Jutta Aumüller, Politologin, wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Demokratische Entwicklung und Soziale Integration, Berlin.

   

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