Vom Außenseiter zum Musterschüler

Vom Außenseiter zum Musterschüler

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Jedes Land besitzt ein bestimmtes Image. Zum Bild Deutschlands in der deutschen und internationalen Öffentlichkeit gehört die Vorstellung, dass Deutschland Zuwanderung grundsätzlich ablehnt und selbst hochqualifizierten und international umworbenen Fachkräften nur in sehr eng und restriktiv definierten Ausnahmefällen Zugang gewährt. Auch unter Fachleuten dominiert dabei immer noch ein Bild Deutschlands als ‚Zuwanderungsverhinderungsland‘. Mitte 2012 sahen Süßmuth/Kober (2012: 20) beispielsweise „das deutsche Zuwanderungsrecht […] immer noch eher in den Kontext eines ›Abwehrrechts‹ eingebunden“. Klagen über ein vermeintlich restriktives deutsches Zuwanderungsrecht im Bereich der Arbeitsmigration gehören aber auch zum Standardrepertoire deutscher Unternehmer_innen. In einer im Auftrag des World Competitiveness Yearbook 2012 durchgeführten Umfrage gaben deutsche Personalverantwortliche besonders oft an, dass die deutschen “immigration laws prevent their company from employing foreign labour” (zitiert nach OECD, 2013: 120).

Es ist Zeit mit diesem Mythos aufzuräumen. Mag in der Vergangenheit das Bild zutreffend gewesen sein von Deutschland als einem zuwanderungsfeindlichen Land, das sich nicht einmal dazu durchringen konnte, in Deutschland aus Steuermitteln ausgebildete ausländische Hochschulabsolvent_innen im Land zu behalten und arbeiten zu lassen, geschweige denn entschlossen war, aktiv um hochqualifizierte Zuwanderer_innen aus Drittstaaten zu werben, so hat sich in den letzten Jahren politisch und rechtlich Bemerkenswertes getan. Die Geschichte der Arbeitsmigrationspolitik der letzten 15 Jahre ist die Geschichte einer permanenten Liberalisierung (Ette/Sauer/Rühl 2012).

Als wichtiger ‚Eisbrecher‘, der das Thema der Zuwanderung erstmals aus einer potenzial- und wirtschaftspolitischen Perspektive auf die Agenda setzte, ist dabei die 2000 eingeführte und als Green Card bekannt gewordene Sondermaßnahme für ausländische Spezialist_innen der Informations- und Kommunikationstechnologie zu nennen (Jurgens 2010, 345-355). Das nach langem Ringen 2005 verabschiedete Zuwanderungsgesetz schaffte erstmals die rechtlichen Grundlagen für eine allgemeine und damit über bestimmte Branchen hinausgehende Anwerbung von hochqualifizierten Drittstaatsangehörigen (SVR 2011). Verbunden wurde diese Neuerung mit der Einführung eines hochwertigen Aufenthaltstitels von Anfang an, der sogenannten Niederlassungserlaubnis, die eine weitgehende Gleichbehandlung mit deutschen Staatsbürger_innen bzw. EU-Bürger_innen bedeutete. Weitere Reformen erfolgten durch das Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz, die Änderung verschiedener Rechtsverordnungen wie der Beschäftigungs-, der Beschäftigungsverfahrens- und der Arbeitsgenehmigungsverordnung sowie im Rahmen der Umsetzung der EU-Forscherrichtlinie. Mit der Umsetzung der EU-Hochqualifiziertenrichtlinie am 1.8.2012 erreichte ein fast anderthalbjahrzehnte dauernder Reform- und Liberalisierungsprozess seinen vorläufigen Höhepunkt.

1. Blue Card-Umsetzung und Punktesystem ‚light‘: Die bemerkenswerten Reformen vom Sommer 2012

Die Ära eines - zumindest was die rechtlichen Rahmenbedingungen zur Gewinnung ausländischer Hochqualifizierter angeht – liberalen Deutschlands hat ein Geburtsdatum: Am 1.8.2012 erfolgte nicht nur die Umsetzung der EU-Hochqualifiziertenrichtlinie, die (über)fällige Gesetzesänderung wurde auch zu einer grundsätzlichen Neuaufstellung des rechtlich-institutionellen Portfolios an Maßnahmen zur Anwerbung von hochqualifizierten Drittstaatsangehörigen genutzt. Doch zunächst zur Blue Card-Umsetzung: Diese erfolgte durch den Bundesgesetzgeber auf eine Art und Weise, wie es viele nicht erwartet hätten, nämlich so liberal und ‚migrantenfreundlich‘ (Thym, 2012: 6) wie möglich. Drei Aspekte verdienen dabei Erwähnung.

  • In der Richtlinie wurden die als Voraussetzung für die Erteilung einer Blue Card erforderlichen Mindestgehälter eher niedrig definiert. Die Vorgaben der Richtlinie, als minimales Bruttojahresgehalt das 1,5-Fache (bzw. bei Mangelberufen das 1,2-Fache) des durchschnittlichen Bruttojahresgehalts im jeweiligen Land (Art. 5 Abs. 3 i. V. m. Abs. 5 RL 2009/50/EG) anzusetzen, überprüft der Gesetzgeber über die Beitragsbemessungsgrenze der allgemeinen Rentenversicherung. Eine Blue Card ist entsprechend für Drittstaatsangehörige mit akademischer Ausbildung vorgesehen, deren Bruttojahresgehalt mindestens zwei Drittel bzw. bei Mangelberufen 52 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze der allgemeinen Rentenversicherung entspricht. Die in der Erstfassung des Zuwanderungsgesetzes definierten Gehaltsgrenzen wurden damit fast halbiert und bei Mangelberufen sogar um fast 60 Prozent reduziert. Diese Gehaltsgrenzen für Hochqualifizierte entsprechen etwa Tarifgehältern der Stufe TVöD 13 im öffentlichen Dienst, bei Mangelberufen liegen sie sogar darunter, sie dürften für Arbeitgeber_innen kein ernsthaftes Einstellungshemmnis mehr darstellen.
  • Trotz der im Richtlinientext (Art. 8 Abs. 2) explizit vorgesehen Möglichkeiten, vor der Erteilung einer Blue Card zunächst die Arbeitsmarktsituation im Inland zu prüfen, hat die Bundesregierung auf die Anwendung einer Vorrangprüfung, die Stellenbesetzungsprozesse in Unternehmen zumindest verzögern kann, im Rahmen von Blue Card-Verfahren verzichtet.
  • Schließlich hat der Gesetzgeber auch der empirisch erwiesenen Bedeutung des Arbeitsmarktzugangs für Familienangehörige (Heß 2009) als Determinante der Migrationsentscheidung Rechnung getragen und gewährt Familienangehörigen von Blue-Card-Inhaber_innen einen sofortigen und unbegrenzten Arbeitsmarktzugang.

Das deutsche Punktesystem: Der Aufenthaltstitel zur Arbeitsplatzsuche für qualifizierte Fachkräfte

Die Art und Weise der Umsetzung der Richtlinie mag also durchaus überraschen, noch weniger erwartbar war allerdings eine unionsrechtlich nicht vorgegebene Erweiterung des deutschen Systems der Arbeitsmigrationssteuerung. Angesprochen ist damit der § 18c AufenthG, der Personen mit akademischem Abschluss einen Aufenthaltstitel zur Arbeitsplatzsuche für sechs Monate ermöglicht, falls ausreichende finanzielle Mittel zur Sicherung des eigenen Lebensunterhalts während der Suchphase nachgewiesen werden können. Bei erfolgreicher Jobsuche kann einem hochqualifizierten Drittstaatsangehörigen – ohne wieder auszureisen – direkt ein Aufenthaltstitel nach Maßgabe der §§ 18, 19 und 19a AufenthG erteilt werden. Gerade für kleine und mittelständische Unternehmen, die eine Rekrutierung im Ausland oftmals auch aus Kostengründen gescheut haben, kann die neue Option des § 18c AufenthG eine wertvolle Ergänzung ihrer Möglichkeiten betrieblicher Personalpolitik darstellen.

Der in § 18c AufenthG kodifizierte ›Aufenthaltstitel zur Arbeitsplatzsuche für qualifizierte Fachkräfte‹ ist trotz der harmlos und unspektakulär anmutenden formaljuristischen Bezeichnung nichts weniger als ein Paradigmenwechsel der deutschen Arbeitsmigrationssteuerung. Mit der Einführung des § 18c AufenthG ist der über viele Jahre gültige zentrale arbeitsmigrationspolitische Grundsatz „Keine Einwanderung ohne Arbeitsvertrag“ durchbrochen und die Systematik und Dogmatik der deutschen Arbeitsmigrationssteuerung verändert worden. Konzeptionell stellt dieser neue Passus nicht weniger als ein einfaches und binär kodiertes (im Sinne von vorhanden/ nicht vorhanden) Punktesystem dar, das das vormals exklusiv arbeitsvertragsorientierte deutsche Steuerungssystem im Bereich der Arbeitsmigration erstmals um Instrumente ergänzt, die humankapitalorientierten Steuerungsprinzipien unterliegen.

Deutschland folgt damit einem internationalen Trend zu arbeitsmigrationspolitischen ‚Hybridmodellen‘ (Papademetriou/Sumption 2011), die verschiedene Steuerungsprinzipien und –ideen zu kombinieren versuchen. Hierbei bleibt das deutsche System zwar ein aus der Arbeitsvertragssteuerung stammendes und von dieser zentral beeinflusstes und geprägtes Modell, weil der nun mögliche arbeitsvertragslose Aufenthalt auf maximal 6 Monate begrenzt bleibt und nur im Falle einer erfolgreichen Jobsuche in einen längeren oder gar einen Daueraufenthalt überführt werden kann. Und dies aus gutem Grund: Die hohe Bedeutung eines vorliegenden Arbeitsvertrages und damit eine entsprechende ‚Erdung am Arbeitsmarkt‘ hat sich in Deutschland durchaus bewährt. Auch in anderen Ländern (siehe dazu Punkt 2) werden die konkreten Knappheiten auf den nationalen Arbeitsmärkten als arbeitsmigrationspolitisches Entscheidungskriterium wieder stärker berücksichtigt. Dies ändert aber nichts daran, dass strukturell durch die beschriebene Änderung eine Flankierung der deutschen Steuerungssystematik durch humankapitalorientierte Elemente erfolgt ist mit der Folge, dass der (zunächst zeitlich befristete, allerdings verlängerbare und ggf. in einen Daueraufenthalt mündende) Zugang von ausländischen Akademiker_innen nach Deutschland fast vollständig liberalisiert ist (Langenfeld 2013: 5).

Liberalisierung der Zuwanderungsgesetze für Hochqualifizierte: Deutschland als Vorreiter

Die hier als ‚Doppelreform‘ beschriebenen Maßnahmen der liberalen und weitgehenden Blue Card-Umsetzung einerseits und der Ergänzung der arbeitsvertragsorientierten Säule der Arbeitsmigrationssteuerung durch ein Humankapitalverfahren andererseits haben Deutschland von einem zurückhaltenden und ‚unwilligen‘ Einwanderungsland in einen – zumindest was die Anwerbung von Hochqualifizierten betrifft – liberalen Vorreiter verwandelt. Dies gilt umso stärker, als mit der Neufassung der sogenannten Beschäftigungsverordnung im Sommer 2012 nun auch der Arbeitsmarktzugang für nicht akademisch gebildete Fachkräfte in Mangelberufen eröffnet worden ist. An dieser Stelle kommt es zu einer Verknüpfung des Zuwanderungsrechts mit dem im April 2012 in Kraft getretenen Anerkennungsgesetz des Bundes, denn Voraussetzung für die Zuwanderung ist die Feststellung der Gleichwertigkeit der im Ausland erworbenen Berufsqualifikation mit einer inländischen qualifizierten Berufsausbildung. Auch das Anerkennungsgesetz, das auch für Akademiker_innen in bestimmten Berufen höchst relevant ist, hat die Attraktivität Deutschlands für internationale Fachkräfte also maßgeblich erhöht.

Entsprechend hat auch die OECD (2013: 15) in einem im Februar 2013 und damit wenige Monate nach Inkrafttreten der beschriebenen Reformen erschienenen ausführlichen Bericht zum Stand der Arbeitsmigrationspolitik in Deutschland ein klares und hinsichtlich seiner Eindeutigkeit und Direktheit überraschendes Ergebnis gefällt: „Germany’s policy for highly skilled migration is among the most open in the OECD“ und „Recent reforms have put Germany among the OECD countries with the fewest restrictions on labour migration for highly skilled occupations“.

2. Braucht Deutschland ein (zusätzliches) Punktesystem? Vorgaben aus Europa, Lehren aus Kanada

Trotz der beschriebenen Reformen reißt das Lamento über eine vermeintliche Restriktivität der deutschen Zuwanderungspolitik auch im Bereich der Arbeitsmigration nicht ab. Empfohlen wird dabei (meist in Unkenntnis über den neu geschaffenen § 18c AufenthG) die Einführung eines „Punktesystems wie in Kanada“, gemeint ist dabei in der Regel ein ausschließlich an Humankapitalkriterien (Alter, Ausbildung, Berufserfahrung, Gehalt etc.) ausgerichtetes Zuwanderungssystem. Ohne hier auf die an anderer Stelle gut dokumentierten Schwächen des lange Zeit ausschließlich Humankapitalkriterien folgenden kanadischen Punktesystems eingehen zu können (siehe dazu exemplarisch O’Shea 2009, Picot/Sweetman 2012, Reitz 2013), soll aber auf eine Entwicklung hingewiesen werden, die zeigt, dass Kanada und Deutschland sich rein steuerungssystematisch bereits ähnlicher geworden sind.

Grundlegende Änderungen am Punktesystem in Kanada

Nicht nur in Deutschland, sondern auch in Kanada haben sich die rechtlich-institutionellen Rahmenbedingungen zur Anwerbung ausländischer Hochqualifizierter deutlich verändert (Langenfeld/Waibel 2013). In Kanada wurde dabei das Punktesystem durch verschiedene Zulassungskriterien deutlich nachjustiert mit der Folge, dass am regulären Punktesystem (dem sogenannten Federal Skilled Worker Program) derzeit nur Personen teilnehmen können, die entweder ein konkretes Arbeitsplatzangebot von kanadischen Arbeitgeber_innen (‚arranged employment‘) oder Berufserfahrung in einem von derzeit 24 Engpassberufen aufweisen können. Ähnlich wie das deutsche Steuerungsverfahren durch Blue Card und § 18c AufenthG von einem rein arbeitsvertragsorientierten Verfahren diversifiziert und in ein Hybridmodell verwandelt wurde, fand in Kanada ein Hybridisierungsprozess in Form einer stärkeren Berücksichtigung des Arbeitsvertrages und der Sektorzugehörigkeit im System der Zuzugssteuerung statt. Sowohl Deutschland als auch Kanada verfügen damit über Hybridsysteme, die sich nicht mehr ausschließlich auf eine ‚Steuerungsphilosophie‘ verlassen, sondern die (vermeintlichen) Vorteile verschiedener Verfahren zu kombinieren versuchen.

Zusätzliches Punktesystem für Deutschland nicht ratsam

Gerade weil in Deutschland eine erfolgreiche Arbeitsmarktintegration ohne entsprechende und im Land akzeptierte Zertifikate sehr schwierig ist, ist ein am Arbeitsmarkt geerdetes System der Zuwanderungssteuerung erfolgversprechender als ein von den konkreten Knappheiten am Arbeitsmarkt stärker abgekoppeltes reines Humankapitalverfahren. Eine Umstellung beziehungsweise ein Ausbau des deutschen Instrumentariums auf ein klassisches Punktesystem ist aber auch deshalb nicht ratsam, weil Deutschland an EU-Vorgaben gebunden ist und ein Punktesystem den Kern des deutschen Anwerbeinstrumentariums für Hochqualifizierte, die Blue Card, nicht ersetzen, sondern nur neben sie treten könnte. Dem Gesetzgeber stünde es natürlich frei, neben den europarechtlich vorgegebenen Verfahren auch eigene zusätzliche Maßnahmen (etwa ein von Kanada inspiriertes Punktesystem) zu verabschieden. Dies wäre allerdings angesichts der sehr weitreichenden Regelungen der Blue Card und des § 18c AufenthG nicht nur nicht erforderlich, sondern würde das erst in den letzten Jahren mühsam entbürokratisierte deutsche Zuwanderungsrecht für Hochqualifizierte wieder verkomplizieren. Bemühungen zur Veränderung des Einwanderungsrechts sollten vielmehr darauf ausgerichtet sein, die bestehenden Regelungen, soweit möglich, transparenter und einfacher zu gestalten und ihre Anwendung in der Praxis zu forcieren.

3. Ins Schaufenster und nicht unter die Ladentheke: Ein Zuwanderungsmarketing für Deutschland

Mit der Blue Card-Umsetzung ist Deutschland zuwanderungspolitisch definitiv in eine neue Ära gestartet. Für den Erfolg im internationalen Wettbewerb um hochqualifizierte Fachkräfte sind attraktive rechtliche Rahmenbedingungen notwendig, aber nicht hinreichend. Mindestens ebenso bedeutsam sind außerhalb des Zuwanderungsrechts gelagerte oder gänzlich politisch unbeeinflussbare Faktoren (Höhe der Nettolöhne und die damit verbundene Rendite auf das Humankapital, die allgemeine Offenheit des Landes für Zuwanderer_innen und das entsprechende Renommee eines Landes, die im Land gesprochene(n) Sprache(n), die Existenz von Netzwerken bzw. von Migrationsprozessen in der Vergangenheit etc.). Die zuwanderungsrechtlichen Voraussetzungen – und nur um diese geht es in diesem Beitrag - sind jedenfalls vorhanden. Es ist aber trotzdem nicht alles gut. Die aktuellen Reformen der rechtlichen Rahmenbedingungen sind zweifellos gelungen, allerdings lebt Politik auch von der Darstellung und Kommunikation seiner Inhalte. Und genau an dieser Stelle hat Deutschland noch deutlichen Nachhol- und auch Lernbedarf. Die neuen Regelungen – und dies betrifft nicht nur, aber auch § 18c AufenthG – sind bislang nicht nur zu wenig im Ausland bekannt, es fehlt in Deutschland an einer Strategie eines Zuwanderungsmarketings wie es andere Einwanderungsländer schon seit vielen Jahren kennen und praktizieren. Zwar gibt es auch hier einige vielversprechende Ansätze wie etwa das vom Bundeswirtschaftsministerium betriebene Internetportal www.make-it-in-germany.de, eine auf den Bereich der Zuwanderung von Hochqualifizierten ausgerichtete Marketing-Gesamtstrategie fehlt allerdings ebenso wie eine aktive Werbung um ausländische Fachkräfte im Ausland. Hier sind vor allem Botschaften, Konsulate, Außenhandelskammern, aber auch im Ausland tätige deutsche Unternehmen gefragt. Es ist an der Zeit, kommunikativ in die Offensive zu gehen, wenn man nicht riskieren will, ein gutes und durchaus erfolgversprechendes ‚Produkt‘ durch ein mangelndes Marketing scheitern zu lassen.

Literatur

Ette, Andreas / Rühl, Stefan / Sauer, Lenore 2012: Die Entwicklung der Zuwanderung hochqualifizierter Drittstaatsangehöriger nach Deutschland, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 32: 1–2, 14–20.

Heß, Barbara 2009: Zuwanderung von Hochqualifizierten aus Drittstaaten nach Deutschland. Ergebnisse einer schriftlichen Befragung. Working Paper 28 der Forschungsgruppe des BAMF, Nürnberg.

Jurgens, Jeffrey 2010: The Legacies of Labor Recruitment: The Guest Worker and Green Card Programs in the Federal Republic of Germany, in: Policy and Society, 29: 4, 345-355.

Langenfeld, Christine 2013: Gute Gesetze - schlechtes Marketing, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 2. Juli 2013, 10.

Langenfeld, Christine / Waibel, Stine 2013: Von der Begrenzung zur Steuerung: Deutschlands Abkehr vom „widerstrebenden“ Einwanderungsland, in: Georg Jochum, Georg/Fritzemeier, Wolfgang/Kau, Marcel (Hrsg.): Grenzüberschreitendes Recht - Crossing Frontiers. Festschrift für Kay Hailbronner, Heidelberg/München/Landsberg/Frechen/Hamburg, 169-184.

O’Shea, Edwina 2009: Missing the Point(s). The declining fortunes of Canada’s economic immigration program. Washington DC: Transatlantic Academy Paper Series.

OECD 2013: Recruiting Immigrant Workers: Germany, Paris.

Papademetriou, Demetrios G./Sumption, Madeleine 2011: Rethinking Point Systems and Employer-Selected Immigration, Washington.

Picot, Garret / Sweetman, Arthur 2012: Making It in Canada: Immigration Outcomes and Policies. Montreal: IRPP Study.

Reitz, Jeffrey 2013: Closing the Gaps Between Skilled Immigration and Canadian Labor Markets: Emerging Policy Issues and Priorities, in: Triadafilos Triadafilopoulos (Hrsg.): Wanted and Welcome? Policies for Highly Skilled Immigrants in Comparative Perspective. New York, 147-163.

Süßmuth, Rita / Kober, Ulrich 2012: Nachholbedarf: Vom Einwanderungsland wider Willen zu einem Land mit Willkommenskultur in: Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.): Deutschland, öffne Dich. Willkommenskultur und Vielfalt in der Mitte der Gesellschaft verankern, Gütersloh, 13-24.

SVR 2011: Migrationsland 2011. Jahresgutachten 2011 mit Migrationsbarometer, Berlin.

Thym, Daniel 2012: Stellungnahme für die Öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags am Montag, den 23. April 2012 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie der Europäischen Union (BT-Drs. 17/8682 v. 15. 02. 2012). Berlin.