Deutschland braucht ein Einwanderungsgesetz – und eine migrationspolitische Gesamtstrategie

Deutschland braucht ein Einwanderungsgesetz – und eine migrationspolitische Gesamtstrategie

Foto Prof. Dr. Christine LangenfeldProf. Dr. Christine Langenfeld. Urheber: SVR/David Ausserhofer. All rights reserved.

In der Debatte um ein Einwanderungsgesetz wird häufig argumentiert, es gebe doch bereits umfassende Gesetze, die die Zuwanderung nach Deutschland regeln, somit sei ein Einwanderungsgesetz gar nicht notwendig. Eine solche Argumentation übersieht die vielfältigen Chancen, die ein solches Gesetz bietet.

In einem Einwanderungsgesetz ließen sich alle Einzelregelungen zur Zuwanderung aus der EU und Drittstaaten zusammenführen. Bislang unverbundene migrationspolitische Themenfelder wie Arbeitsmigration, Familiennachzug sowie der Zuzug von internationalen Studierenden und Geflüchteten könnten konzeptionell gebündelt und miteinander verknüpft werden. Dabei sollten die bewährten Neuregelungen der vergangenen Jahre erhalten bleiben, die Deutschland im Bereich der Arbeitsmigration aus Drittstaaten zu einem modernen Einwanderungsland gemacht haben. Die Debatte über die Ausgestaltung eines Einwanderungsgesetzes ist zudem eine Chance zur Entwicklung einer breit getragenen migrationspolitischen Gesamtstrategie. Eine solche Debatte könnte auch das Selbstverständnis Deutschlands als Einwanderungsland stärken. Das ist wichtig für den inneren Zusammenhalt und die Entwicklung von Gemeinsamkeit in einer immer vielfältiger werdenden Einwanderungsgesellschaft.

Ein gut gemachtes Einwanderungsgesetz wäre zudem ein großer Gewinn für ein offensives Marketing der liberalisierten Zuwanderungsregelungen im Ausland. Bei der Ausgestaltung des Einwanderungsgesetzes sind acht Prinzipien und Leitlinien wesentlich:

1. Die migrationspolitische Gesamtstrategie sollte in einem Nationalen Aktionsplan Migration (NAM) festgelegt werden.

Dazu gehört auch die Verständigung darüber, in welchen Bereichen wir welchen Bedarf an Zuwanderung haben. Politik, Arbeitgeber_innen und Gewerkschaften, Universitäten sowie gegebenenfalls weitere Akteur_innen sollten sich in einem koordinierten Prozess über den Bedarf an Zuwanderung verständigen und in ihrem Bereich Verantwortung für eine gelingende Einwanderungspolitik übernehmen. Staat und Gesetzgeber können hier nicht alles richten. Zu einer solchen migrationspolitischen Gesamtstrategie gehört zudem die Identifikation künftiger Herkunftsländer von Neuzuwanderer_innen, in denen sich Deutschland als Einwanderungsland positioniert. Denn auf die EU-Binnenmigration und die Freizügigkeit allein kann sich Deutschland nicht dauerhaft verlassen, weil auch in den EU-Mitgliedstaaten die Gesellschaften altern und Fachkräfte rar werden.

2. Deutschland sollte am Grundprinzip der “Arbeitsmarkterdung” festhalten

Ein Arbeitsvertrag und eine (anerkannte) Berufsqualifikation sollten weiterhin die zentrale Voraussetzung für eine Zuwanderung nach Deutschland bleiben. Entsprechende Regelungen sieht das deutsche Recht sowohl für akademisch als auch nicht akademisch ausgebildete Fachkräfte vor. Ergänzend besteht bereits die Möglichkeit für Drittstaatsangehörige mit Hochschulabschluss, auch ohne Arbeitsvertrag für sechs Monate zur Arbeitsuche einzureisen, wenn sie über ausreichende finanzielle Mittel zur Sicherung ihres Lebensunterhalts während der Jobsuche verfügen (§ 18c Aufenthaltsgesetz). Damit hat Deutschland seit 2012 ein zuwanderungspolitisches Mischsystem, das eine starke “Arbeitsmarkterdung” mit einem humankapitalorientierten Element verbindet. An dieser bewährten Grundstruktur sollte festgehalten werden. Allerdings wird dieses Visum zur Jobsuche noch viel zu wenig in Anspruch genommen.

Es ist positiv zu bewerten, dass die – zunächst vorgesehene – Befristung der Regelung auf drei Jahre aufgehoben wurde. Auch sollte die Beschränkung auf Hochschulabsolvent_innen aufgegeben und die Regelung auf nicht akademisch qualifizierte Fachkräfte ausgeweitet werden. Von zentraler Bedeutung und noch ausbaufähig ist eine effektive Vermittlung der Jobsuchenden aus Drittstaaten in den Arbeitsmarkt. Hierfür sollten entsprechende Plattformen und Netzwerke entwickelt werden, die Arbeitgeber_innen und Arbeitssuchende aus Drittstaaten zusammenbringen (Pool-Lösung).

3. Die Blue Card sollte eine der zentralen Säulen der Arbeitsmigrationspolitik bleiben

Der Ruf nach Einführung eines Punktesystems nach kanadischem Vorbild ist immer noch vereinzelt zu hören. Doch ein einfaches „Wir machen es wie Kanada“ geht an den Realitäten vorbei: Denn Kanada und Deutschland haben sich in der Zuzugssteuerung längst aufeinander zubewegt und ein ähnliches Mischsystem aus arbeitsmarkt- und humankapitalorientierten Verfahren geschaffen. Ein Punktesystem als konkurrierendes Parallelsystem zur EU-weiten Blue Card würde eine unnötige Verkomplizierung der ohnehin schon komplexen Zuwanderungsregelungen bedeuten. Die Blue Card für hoch qualifizierte Zuwanderer aus Drittstaaten hat sich zu einer der zentralen Säulen der deutschen Arbeitsmigrationspolitik entwickelt und sollte dies auch bleiben.

4. Die Anerkennung beruflicher Qualifikationen und das Einwanderungsrecht müssen stärker aufeinander abgestimmt werden

Das gilt insbesondere für die Zuwanderung von nichtakademischen Fachkräften. Seit August 2015 ist es möglich, auch verstärkt Teilanerkennungen vorzusehen und dies mit einer Nachqualifikation in Deutschland zu verbinden. Im Anschluss an die Phase der Nachqualifikation besteht die Möglichkeit, ein Jahr lang einen Arbeitsplatz zu suchen. Damit wird die Öffnung Deutschlands für nichtakademische Fachkräfte konsequent fortgesetzt, die mit der Reform der Beschäftigungsverordnung 2013 begonnen wurde.

5. Das Potenzial internationaler Studierender mit deutschem Hochschulabschluss muss noch stärker erschlossen werden

Internationale Studierende sind die Fachkräfte von morgen. Das Interesse ist auf beiden Seiten groß: Ein Großteil der ausländischen Absolvent_innen will nach dem Studium Arbeitserfahrung in Deutschland sammeln und Unternehmen suchen gut ausgebildete Akademiker_innen. Die rechtlichen Möglichkeiten für internationale Absolvent_innen wurden zwar verbessert und die Dauer der Arbeitsuche auf 18 Monate ausgeweitet. Doch es bestehen nach wie vor große Hürden beim Übergang in den Arbeitsmarkt durch unzureichende Deutschkenntnisse, fehlende berufliche Netzwerke und mangelnde Informationen über den Arbeitsmarkt. Notwendig sind vor allem berufsorientierte Deutschkurse, eine gezielte Beratung der Graduierten und ihrer potenziellen Arbeitgeber_innen sowie eine systematische Zusammenarbeit zwischen Hochschulen, Arbeitgeber_innen, Ausländerbehörden und Kommunalpolitik.

6. Familiennachzug erleichtert die Integration

Wenn Familienangehörige zugewanderter Fachkräfte aus Drittstaaten eine Arbeit aufnehmen können, ist dies auch für das Aufnahmeland von Vorteil, da dies eine zügige Integration gewährleistet. Der Gesetzgeber hat dies erkannt und erlaubt Drittstaatsangehörigen, die zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit nach Deutschland kommen, die Einreise und den Aufenthalt der minderjährigen Kinder und der Ehe-/Lebenspartner_in. Letztere verfügen seit September 2013 auch über einen uneingeschränkten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt. Eine verknüpfte Zuwanderungs- und Integrationspolitik, die auch nachziehende Ehepartner_innen einbezieht, trägt langfristig zu einer generationenübergreifenden Integration der Zuwandererfamilien bei und vermeidet die Fehler der Vergangenheit.

7. Humanitäre Verpflichtungen gegenüber Asylsuchenden und Geflüchteten erfüllen

Deutschland hat im Jahr 2015 über eine Millionen Geflüchtete aufgenommen, darunter ein hoher Anteil aus Syrien. Deutschland erfüllt damit seine humanitäre Verpflichtung gegenüber Schutzsuchenden. Die Aufnahme einer so hohen Zahl an Geflüchteten stellt vor allem die Länder und Kommunen vor enorme Herausforderungen bei der Unterbringung. Die Integration der Geflüchteten mit einer guten Bleibeperspektive bleibt eine vorrangige gesamtgesellschaftliche Aufgabe der nächsten Jahre. 

Angesichts der hohen Zahl an Geflüchteten ist eine zügige Bearbeitung von Asylanträgen auch aus integrationspolitischen Erwägungen essentiell. Geflüchtete erhalten dadurch schnellstmöglich Klarheit über ihre Bleibeperspektive und Integrationsmaßnahmen können frühzeitig greifen. Die im Koalitionsvertrag angestrebte Bearbeitungsdauer von drei Monaten ist angesichts der gestiegenen Antragszahlen höchst anspruchsvoll, sollte als Zielmarke aber weiterhin verfolgt werden.

Die Integration in den Arbeitsmarkt ist von zentraler Bedeutung. Seit Ende 2014 können Asylsuchende mit Aufenthaltsgestattung (sofern sie nicht aus sogenannten sicheren Herkunftsstaaten kommen) und Personen mit Duldung bereits nach drei Monaten einen Arbeitsplatz suchen. Wenn sie eine Ausbildung aufnehmen, entfällt auch die sogenannte Vorrangprüfung. Damit die Arbeitssuche erfolgreich verläuft, bedarf es noch flankierender Maßnahmen wie Sprachkursen, Unterstützung bei der Anerkennung der Berufsqualifikation und gegebenenfalls Nachqualifizierung sowie unterstützender Maßnahmen bei der Arbeitssuche selbst. Vorschläge, wonach gut qualifizierte Asylsuchende vor Abschluss ihres Asylverfahrens oder nach der Ablehnung des Schutzgesuchs eine “Abzweigung” in den Arbeitsmarkt nehmen können, lehnt der SVR im Grundsatz ab, weil damit Unterscheidungen zwischen Geflüchteten in Hinblick auf ihre Qualifikation getroffen werden. So eine Unterscheidung ist aber weder ethisch vertretbar noch politisch umsetzbar. Für Arbeitsmigration sollten die bestehenden Kanäle für qualifizierte Arbeitskräfte genutzt werden. Zudem sollten etwa durch den Ausbau von Mobilitätspartnerschaften mit Ländern des globalen Südens, aber auch den Westbalkan-Staaten weitere Möglichkeiten der legalen Zuwanderung für Fachkräfte geschaffen werden. Demgegenüber stellt die Öffnung des Arbeitsmarktes für Arbeitskräfte unabhängig von ihrer Qualifikation, wie sie jüngst erfolgt ist, einen arbeitsmarkt- und integrationspolitisch riskanten Schritt dar.

8.  Integrationskurse in das Einwanderungsgesetz überführen

Die im Aufenthaltsgesetz verankerten Integrationskurse sollten in ein Einwanderungsgesetz überführt werden. Dieses seit 2005 bestehende Angebot aus einer Kombination von Sprachkursen und umfassenden Informationen über das Leben in Deutschland hat sich bewährt. Zudem sollten berufsbezogene Sprachkurse ausgebaut werden, da sie die Integration in den Arbeitsmarkt erleichtern. Es ist deswegen besonders zu begrüßen, dass die Bundesagentur hier kurzfristig erhebliche Mittel bereitgestellt hat. 

Nach den Reformen der vergangenen Jahre gehört Deutschland bei der Arbeitsmigrationspolitik zu den liberalsten Ländern weltweit. Es ist gut, dass infolgedessen mehr Fachkräfte und Hochqualifizierte zuziehen, denn wir brauchen sie. Zuwanderung ist – neben der Erschließung inländischer Potenziale – ein wichtiger Baustein, um den absehbaren demografisch bedingten Fachkräftemangel abzumildern. Zuwanderung ist ein Beitrag zum Erhalt der internationalen Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands. Daher muss Deutschland als Zielland qualifizierter Zuwanderer an Attraktivität gewinnen. Dazu gehören klare Zuzugsregelungen, ein im Ausland kommuniziertes Selbstverständnis Deutschlands als Einwanderungsland und eine praktizierte Willkommenskultur nach außen und nach innen. Ein Einwanderungsgesetz kann hierbei eine entscheidende Rolle spielen.

Prof. Dr. Christine Langenfeld war von Juli 2012-Juli 2016 Vorsitzende des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR). Sie habilitierte zur Integration und kulturellen Identität zugewanderter Minderheiten in der Bundesrepublik, wobei der Fokus ihrer Untersuchungen auf dem allgemeinbildenden Schulwesen lag. Für diese Arbeit wurde sie 2001 mit dem Augsburger Wissenschaftspreis für Interkulturelle Studien ausgezeichnet. Seit 2000 hat sie den Lehrstuhl für öffentliches Recht an der Universität Göttingen inne. Seit 2006 ist sie dort zudem Geschäftsführende Direktorin des Instituts für öffentliches Recht.

 

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