Raus aus den Schubladen! Diversity Management in öffentlichen Verwaltungen und die Einbeziehung von Intersektionalität

Grafik von Tanja Föhr

 

von Alexander von Dippel

In öffentlichen Verwaltungen ist in den letzten Jahrzehnten der Umgang mit Vielfalt zunehmend institutionalisiert worden – daraus entstanden sind Verwaltungseinheiten für Frauen, Migration etc.. In neuester Zeit wird das aus der Privatwirtschaft stammende Konzept des Diversity Management für Verwaltungen diskutiert. Inwiefern dieses auch für Verwaltungen sinnvoll sein kann, und wie notwendig es ist,  dabei über ein Schubladendenken hinaus zu gehen, soll im Folgenden dargelegt werden. Dabei kann die Perspektive des Individuums zu einer Erweiterung des Diversity-Konzepts genutzt werden: durch den Gedanken der Intersektionalität.

Vielfalt und Diversity Management

Diversity bedeutet Vielfalt – diese bezieht sich auf die Vielfalt der Menschen in einem gemeinsamen Kontext, einer Organisation oder Stadt. Es wird häufig versucht, diese Vielfalt über eine Einteilung der Persönlichkeit in verschiedene Gruppen von etablierten Sozialkategorien zu charakterisieren1. Auch sind beispielhafte Aufzählungen von Merkmalen üblich, die mit einem „etc.“ abgeschlossen werden, welches dann meistens ignoriert wird. Seit dem Beginn der Umsetzung des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG) sind insbesondere die „Big 6“ auf der Agenda: Ethnische Herkunft, Geschlecht, Religion/Weltanschauung, Behinderung, Alter und sexuelle Identität.

Bei der Fokussierung auf die einzelnen Merkmale und ihre Unterschiede wird oftmals vergessen, dass Diversity auch Gemeinsamkeiten beinhaltet. So definiert R. R. Thomas: „Diversity refers to any mixture of items characterized by differences and similarities” (Thomas 1996, S. 5). Was es mit dieser Mischung von Merkmalen auf sich hat und inwiefern diese auch in der Praxis zu berücksichtigen ist, wird im Weiteren zu zeigen sein.

Diversity Management ist ein strategisches Konzept, das darauf abzielt, Vielfalt richtig zu managen und strukturelle Benachteiligungen abzubauen. Dabei geht es jedoch über die Abwehr von Diskriminierungen hinaus und betont die Potentiale des Individuums. Im Kontext einer Organisation gilt es, diese Potentiale produktiv nutzen zu können. Diese Potentiale stellen also einen Wert dar, der dadurch geschätzt wird, dass Vielfalt so gemanagt wird, dass Bedingungen geschaffen werden, unter denen alle Beschäftigten ihre Leistungsfähigkeit und -bereitschaft uneingeschränkt entwickeln und entfalten können und wollen (vgl. Thomas 1991). Inwiefern können diese Ziele von Diversity auch für den Bereich öffentlicher Verwaltungen Geltung besitzen?

Ein Blick auf die Anfänge: US-amerikanische Verwaltungen

Im deutschsprachigen Raum ist das Konzept des Diversity Management in den Anfängen vornehmlich in der Privatwirtschaft diskutiert worden. Eine (nicht repräsentative) Studie von 2005 (von Dippel 2007) in Berliner öffentlichen Verwaltungen ließ darauf schließen, dass noch kein „Diversity-Bewusstsein“ in den Köpfen der Führungskräfte vorhanden und das Konzept unbekannt war. In den USA hingegen wird Diversity bereits seit Mitte der 90er Jahre auch in öffentlichen Verwaltungen eingesetzt (vgl. Naff/Kellough 2001, S. 12). 1999 wurden in einer Studie immerhin 120 US-Bundesbehörden identifiziert, die Diversity-Aktivitäten implementiert hätten (vgl. ebd.).

Interessant sind die Begründungen, aus denen heraus Diversity eingeführt wurde. Die bestehende Vielfalt in der Bevölkerungs- und Beschäftigtenstruktur kann als wichtiges Argument für die Einbeziehung und Wertschätzung von Vielfalt angeführt werden; die Forderung, Organisationskulturen dementsprechend zu gestalten, wurde zunächst nicht ökonomisch, sondern mit Menschen- und Bürgerrechten begründet (vgl. Broadnax 2000, S. 66ff.). Daraus entstandene Gleichstellungsprogramme (Equal-Employment-Opportuntiy und Affirmative-Action) wurden aber von Mitgliedern der dominanten Gruppe nicht akzeptiert, da sie sich nur auf die Förderung bestimmter Merkmalsausprägungen beschränkten – „Frauenförderung“ z.B. kann auf Männer weniger überzeugend wirken als „Gleichstellung der Geschlechter“.

Die Einbeziehung und Wertschätzung von Vielfalt versprach dagegen weniger Selektivität, setzte sich aber erst durch, als Ende der 80er Jahre erste Erfolge durch Empowerment von Minderheiten sichtbar wurden. Dabei spielte die Idee eine Rolle, dass öffentliche Verwaltungen ihrem Auftrag besser nachkommen könnten, wenn ihre Beschäftigten ein repräsentatives Abbild der Gesellschaft darstellten. Die Hauptbegründung aber, warum öffentliche Verwaltungen mit der Einführung von Diversity Management begannen, ist in dem Mangel an Fachkräften zu sehen (vgl. Rice/Arekere 2005, S. 25). Das Personalmarketing-Argument besagt nämlich, dass Organisationen, die Diversity propagieren, bessere Chancen bei der Gewinnung und Bindung von qualifiziertem Personal haben (vgl. Cox/Blake 1991, S. 47ff.).

Verwaltung als Organisation: Vorteile von Diversity Management

Im deutschsprachigen Raum erfolgt die Einführung von Diversity-Programmen in öffentlichen Verwaltungen erst seit kurzem. Die Umsetzung der EU-Antidiskriminierungsrichtlinienin nationales Recht hat sicherlich einen wesentlichen Teil dazu betragen, dass das Konzept dort nun mehr Beachtung findet. Dabei gibt es viele weitere Gründe, warum ein integriertes Diversity Management auch in und von Verwaltungen verwirklicht werden sollte. Eines der eingängigsten Argumente ist sicherlich das bereits oben genannte: Im Rahmen eines Vorbildcharakters von Verwaltungen für die Gesellschaft kann Diversity Management ein Instrument dazu sein, eine repräsentative Belegschaft zu erlangen.

Doch auch ökonomischen Beweggründe, welche zuvorderst in der Privatwirtschaft verortet werden, können für Verwaltungen eine gewisse Relevanz haben (vgl. Krell. 2008, S.68; von Dippel 2007). Dazu gehören u.a. die Vermeidung von Kosten, die durch Diskriminierung verursacht würden; eine erhöhte Kreativität und verbesserte Problemlösungskompetenz; das Eingehen auf die Bedürfnisse der (vielfältigen) Beschäftigten; ein verbessertes Marketing, das mit mehr Aufmerksamkeit auf die Vielfalt der Zielgruppen eingehen kann; sowie das bereits erwähnte Personalmarketing-Argument.

Zumindest für Unternehmen gilt, so eine Studie der EU-Kommission (vgl. 2005, S.16), dass es stets verschiedene Faktoren sind, die zur Einführung von Diversity Management führen, ethisch-moralische genauso wie ökonomische. Betont wird dabei auch das Hinausgehen-Wollen über die Einhaltung von Rechtsvorschriften. Diese stellen zwar innerhalb der Verwaltung einen notwendigen Anschub für Prozesse dar, da deren originäre Aufgabe darin besteht, politisch-rechtliche Vorgaben umzusetzen. Jedoch bleibt ein gewisser Gestaltungsspielraum, weshalb es erforderlich erscheint, das Commitment der Beschäftigten und auch der Führungskräfte zu erlangen.

Unterschiedliche Positionen und Einstellungen führen zu unterschiedlichen Empfänglichkeiten für die verschiedenen Argumente – welche sich ja auch gegenseitig nicht ausschließen (vgl. Krell 2008, S. 71ff.). Insofern erscheint es wünschenswert, wenn mehr Begründungen als nur der rechtliche Rahmen zur Einführung eines strategischen Konzepts einladen – denn auch rechtliche Begründungen verleiten nicht unbedingt dazu, etwas aus Überzeugung zu tun. Letztere ist jedoch notwendig, insbesondere, wenn organisationsinterne Strukturen eines Diversity Management erst noch geschaffen werden müssen.

Externe Perspektive: Von der Integrations- zur Diversity-Politik

Öffentliche Verwaltungen sind nicht nur eine der größten Arbeitgeber, in welcher Funktion sie als Organisation auftreten, die Maßnahmen und Strukturen im Hinblick auf ihre Belegschaft ausrichten. Sie stehen als Teil der Exekutive außerdem im Spannungsfeld zwischen Recht und Politik einerseits und der Gesellschaft bzw. Bevölkerung andererseits. Sie haben Kontakt zu den BürgerInnen (und auch Menschen ohne Bürgerrechte), regeln wichtige Aspekte des sozialen Miteinanders, greifen aktiv in die Planung und Gestaltung von Städten und besiedeltem Raum ein, erbringen Dienstleistungen und fördern Dienstleister und Vereine. Mit diesen Funktionen rückt im Sinne einer Umsetzung von Diversity-Politik die diverse Klientel in den Mittelpunkt.

Traditionell jedoch waren frühe Politiken, welche sich an „Minderheiten“ richteten, zumeist angelehnt an ein homogenes Ideal: christliche, heterosexuelle, männliche Staatsangehörige mittleren Alters und Einkommens ohne körperliche Beeinträchtigungen. Menschen, die davon abwichen, wurden bestenfalls als „defizitär“ betrachtet, wobei sich etwaige Förderaktivitäten nach einem entsprechenden Beratungs- und Betreuungsparadigma richteten. Als Beispiel kann eine „Integrationspolitik“ gelten, deren Ziel an einem „Assimilationsprinzip“ orientiert ist,  d.h. die Zugewanderten sind  dazu aufgerufen, sich an die Normen und Werte der Mehrheitsgesellschaft anzupassen bzw. diese zu übernehmen.

Während herkömmliche Integrationspolitik fragt: „Was muss getan werden, um ‚ihnen’ – den Zugewanderten – die Eingliederung in ‚unsere’ Gesellschaft zu erleichtern?“, so stellt sich aus der Perspektive einer Diversity-Politik die Frage: „Was muss getan werden, damit in einer durch Migration stark veränderten Stadt die Verwaltung und die lokale Politik selbst den Bedürfnissen einer kulturell vielfältigen Bürgerschaft weiterhin entsprechen?“. (Stadt Wien 2002, S.15f. – vgl. auch den Beitrag von Ursula Struppe in diesem Dossier) Nicht die Menschen sollen sich ändern, sondern die Strukturen.

Somit findet ein Paradigmenwechsel von einer defizitären, auf Assimilation gerichteten Perspektive statt, hin zu einer Sichtweise auf Vielfalt als kulturelle und wirtschaftliche Ressource, welche über die Abwehr von Diskriminierungen deutlich hinausgeht. In der Wiener Stadtverwaltung z.B. wurde zu diesem Zweck eigens eine Magistratsverwaltung für Diversitätsangelegenheiten eingerichtet, die eine Querschnittsfunktion wahrnimmt.

Warum sich in der Diversity-Praxis etwas ändern muss

Ein Problem, das aus der traditionellen divisionalen Herangehensweise an spezielle Bedürfnisgruppen entsteht, ist das einer Monodimensionalität: So existieren Verwaltungseinheiten für Frauen, andere für MigrantInnen und Themen wie Generationen, Homosexualität oder Behinderung werden wieder an anderen Stellen bearbeitet (und zumeist mit einer deutlichen Ungleichgewichtung zwischen den Dimensionen untereinander). Es handelt sich dabei um eine sehr statische Einteilung dieser Dimensionen. Diesen wird mit eigenen, traditionell gewachsenen Programmen und Maßnahmen begegnet. Dementsprechend gibt es eine laufende Debatte darüber, welche Diversity-Kategorien wichtig sind und deshalb in Programme implementiert werden sollen.

Dieser Zugang scheint problematisch, da er eine Hierarchie zwischen verschiedenen Dimensionen etabliert und somit zu einer Konkurrenz zwischen ihnen führen kann (Verloo 2006). Auch kann befürchtet werden, dass Gemeinsamkeiten struktureller Benachteiligung unerkannt bleiben, welche sich in einer gemeinsamen Strategie besser entgegen wirken ließen. Ein Indikator ist die Tendenz, dass in der Praxis immer noch deutlich getrennte Diskurse existieren: So wird Gender Mainstreaming selten mit Diversity und interkulturelle Öffnung oft ohne Gender diskutiert – von anderen Dimensionen ganz zu schweigen.

Problematisch ist auch die Einteilung in endlich viele Gruppen. Werden diese Dimensionen in einem statischen Set behandelt, wie es von manchen PraktikerInnen des Diversity Management anklingen mag („Wir machen Gender, Familie, Work-Life und  beschäftigen Behinderte“), und im Sinne gegebener, fixer Sozialkategorien verstanden, birgt dies zudem die Gefahr der Schubladisierung und Essentialisierung, d.h. aus der Gruppenzugehörigkeit wird auf vermeintlich zwangsläufig daraus folgende Merkmale, Eigenschaften oder Verhaltensweisen geschlossen und Stereotype können sich sogar noch verstärken.

Der Begriff der Identität erscheint geeignet, die beschriebene Problematik aus einer Perspektive der AdressatInnen von Diversity zu betrachten – sowohl in theoretischen Überlegungen zu Diversity als auch in deren praktischen Umsetzungsversuchen. Insbesondere Gendertheorien und Queer Theory stellen die Idee einer fixen und statischen Identität in Frage und betonen die Wichtigkeit von Überschneidungen verschiedener sozialer Kategorien (vgl. z.B. Phoenix/Pattynama 2006; Perko 2005). Hinzu kommt, dass Individuen sich selbst und andere je nach spezifischen Erwartungen der jeweiligen sozialen Situation kategorisieren (vgl. auch Turner/Reynolds 2004).

Die Perspektive der Betroffenen: Intersektionalität

Einen Ansatz, eine strikte Einteilung von Individuen aufgrund von statischen Identitätskategorien zu vermeiden, bietet das Konzept der Intersektionalität. Der Begriff stammt aus der feministischen Theorie und geht auf die Auseinandersetzung der US-amerikanischen Rechtswissenschaftlerin Kimberle Crenshaw (1998/1989) mit der spezifischen Benachteiligung und Diskriminierung von schwarzen Frauen am Arbeitsmarkt zurück. Dabei handelt es sich um Effekte, die in verschiedenen Zusammenhängen und Situationen gerade aus den Überschneidungen mehrerer Merkmale folgen. Sie sind komplex und können sich ständig verändern (vgl. Brah/Phoenix 2004: 76). Damit verbunden ist das Problem von Mehrfachdiskriminierungen.

So kann z.B. eine muslimische Frau auf Jobsuche ganz eigene Diskriminierungserfahrungen erleben müssen, die nicht mit denen von muslimischen Männern oder christlichen Frauen vergleichbar sind. Es geht also nicht um eine simple Addition von Diskriminierungsachsen. Derselben Frau könnten außerdem in einer anderen Situation noch andere Probleme widerfahren, z.B. als geschiedene ältere Muslimin auf Wohnungssuche. Ein anderes Beispiel: AutofahrerInnen können sich den Identitätswechsel besonders klar machen, wenn sie daran denken, wie unterschiedlich die Perspektive hinter dem Steuer und zu Fuß auf der Straße ist: Regen sie sich in ersterer Position gerne über FußgängerInnen auf, schimpfen sie in letzterer gerne über AutofahrerInnen. Kategorien können somit als sozial konstruiert und veränderbar gelten. Dementsprechend wird das Konzept einer einzigen sozialen Identität stark kritisiert.

Das Konzept der Intersektionalität erscheint somit geeignet, dem Diversity-Konzept die Perspektive der AdressatInnen einer Diversity-Strategie hinzuzufügen. Indem es den Zusammenhang zwischen einzelnen Diskriminierungsgründen sowie deren gegenseitige Wirkung beschreibt, erinnert es zudem daran, dass Diversity-Dimensionen nicht isoliert betrachtet werden dürfen. Ein Symptom dafür, dass dies noch immer nicht hinlänglich geschieht, ist die Tatsache, dass Intersektionalität mittlerweile vielfältig vor allem im Bereich der Geschlechterforschung diskutiert wird, nicht jedoch in Bereichen wie Cultural Diversity, Religion, Alter oder Gesundheit3. Außerdem mangelt es bislang noch an einer breiten Verknüpfung zu Organisations- und Managementtheorien4.

Was ist zu tun?

Auf der einen Seite steht der Anspruch, eine von Vielfalt geprägte Realität als eine solche anzuerkennen und den Individualitäten gerecht zu werden. Demgegenüber stehen gewachsene Organisationseinheiten für einzelne (wenige) Dimensionen und das organisationale Bedürfnis nach Komplexitätsreduktion. Letzteres ist auch ernst zu nehmen.

Als wichtig erscheint es zunächst, möglichen Konkurrenzen zwischen den einzelnen Diversity-Dimensionen vorzubeugen und Verknüpfungen untereinander herzustellen. Insofern bedarf es eines strategischen Diversity-Konzepts, das möglichst alle Diversity-Dimensionen miteinbezieht und in der Organisationsstruktur der Verwaltung entsprechend verankert ist. Als Vorbild könnten die Antidiskriminierungsstellen dienen, die sich um die verschiedenen Diskriminierungen gleichermaßen kümmern. Mögliche Umsetzungen in Verwaltungen sind Diversity-Steuerungsgruppen, -Querschnittsabteilungen oder -Stabsstellen. Diese sollten dafür sorgen, dass ein Diversity Management im Sinne eines umfassenden Diversity-Mainstreaming (analog zu Gender Mainstreaming) sowohl intern (Verwaltung als Organisation) als auch extern (in Bezug auf die BürgerInnen, in Bereichen von Stadtplanung, Sozialpolitik, etc., sowie bezüglich Förderpolitik und Zulieferer-Vorgaben) umgesetzt wird. Zentrale Aufgaben sind die Sensibilisierung der MitarbeiterInnen und vor allem die strategische Planung struktureller Rahmenbedingungen, um einen proaktiven Umgang mit Vielfalt zu gewährleisten.

Entscheidend ist, dass der zentral geplanten „Top-Down“-Strategie (deren Vorgaben auch von der Politik geteilt werden sollten) ein „Bottom-up“ entgegen steht: intern durch Implementierungsfreiräume, extern durch Einbindung der BürgerInnen (z.B. durch Einbeziehung in Entscheidungsprozesse, Institutionalisierung von Bürgerberatungen). Dabei sollte aber sichergestellt werden, dass nicht die Mehrheit eine Minderheit dominiert5. Essentiell ist eine systematische Wahrnehmung und Berücksichtigung von Klein- und Kleinstgruppen. Insofern gilt es auch, den stetigen Dialog mit verschiedenen sozialen Gruppen zu suchen, Bürgerjurys einzusetzen und Techniken der Konsensfindung (z.B. Konsenskonferenzen; deliberatives mapping) zu bemühen.

 

Endnoten

1 Gängig ist in Diversity-Kreisen etwa die Einteilung von Gardenswartz und Rowe (1994) in verschiedene interne Dimensionen (Alter, sexuelle Orientierung, Ethnizität,   physische Fähigkeiten etc.), externe Dimensionen (etwa geographischer Lebensmittelpunkt, Ausbildung, Arbeitserfahrung, Einkommen, persönliche Gewohnheiten, Familienstand oder Religion) sowie den organisationalen Kontext (z.B. funktionale Zugehörigkeit, Seniorität, Management-Status, Arbeitsinhalt, Abteilungszugehörigkeit oder Einbindung in Interessensvertretungen).

2 „Anti-Rassismus-Richtlinie“ (2000/43/EG), „Rahmenrichtlinie Beschäftigung“ (2000/78/EG), „Gender-Richtlinie“ (2002/73/EG), „Unisex-Richtlinie“ (2004/113/EG).

3 Die Berücksichtigung des Intersektionalitäts-Merkmals „class“ wird übrigens in Diversity-Diskursen zumeist ausgeklammert – auch hier könnte der Intersektionalitäts-Ansatz als Anregung dienen.

4 Eine erste Studie befasste sich mit der Umsetzung von Diversity in der Stadt Wien mit einem speziellen Fokus auf das Problem der Intersektionalität – vgl. von Dippel/Fleischmann/Hanappi-Egger (2007).

5  Judith Squires (2007) fordert in diesem Zusammenhang die Verknüpfung von Diversity Mainstreaming mit Techniken der deliberativen Demokratie.

Literatur

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  • Squires, Judith (2007): Diversity Mainstreaming: Moving Beyond Technocratic and Additive Approaches. In: Femina Politica 1/2007, Von Gender zu Diversity Politics? Politikwissenschaftliche Perspektiven, Berlin, S. 45-56.
  • Stadt Wien (2002): Migration Integration Diversitätspolitik. MA 18, Wien.
  • Thomas, R. Roosevelt (1996): Redefining diversity. American Management Association, New York.
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  • Verloo, Mieke (2006): Multiple Inequalities, Intersectionality and the European Union. In: European Journal of Women's Studies, 13(3), S. 211-228.

 

Link

idm –Internationale Gesellschaft für Diversity Management  

Alexander von Dippel ist Diplom-Kaufmann, Diversity-Forscher, Trainer und Berater und war langjähriges Vorstandsmitglied der Internationalen Gesellschaft für Diversity Management – idm.

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