Vom ‚Menschenhandel‘ zur ‚Arbeitsausbeutung‘

Anmerkungen zur Debatte um die Weiterentwicklung von Unterstützungskonzepten für Betroffene von Menschenhandel zur Arbeitsausbeutung

Das Bundesministerium für Justiz hat angekündigt, den Tatbestand Menschenhandel neu fassen und auch die Einführung eines eigenständigen Tatbestand der (schweren) Arbeitsausbeutung überprüfen zu wollen. Mit diesen bisher nur angekündigten Veränderungen werden sich auch die rechtlichen Voraussetzungen der Unterstützungsangebote für Betroffene von Menschenhandel ändern. Vor diesem Hintergrund stelle ich Überlegungen zur Gestaltung von Unterstützungsangeboten für Betroffene von Menschenhandel zur Arbeitsausbeutung vor.

Opferschutz als Vorwand und Verpflichtung

Der Tatbestand Menschenhandel wurde im Jahr 2000 in das internationale Recht aufgenommen. Seitdem sind die rechtlichen Bestimmungen auf internationaler Ebene kontinuierlich weiterentwickelt worden (vgl. Gallagher 2010). Besonders bemerkenswert ist die Entwicklung im Bereich des so genannten Opferschutzes, denn das Aufrufen von Menschenrechtsemantiken diente (und dient nach wie vor) als Vorwand, um repressive Maßnahmen zur internationalen Kriminalitätsbekämpfung und Migrationskontrolle zu rechtfertigen (Ausserer 2014, Gallagher 2010: 71, Dauvergne 2008). Die Staaten und internationalen Organisationen wurden allerdings von zivilgesellschaftlichen Akteur_innen beim Wort genommen und zur Umsetzung der menschenrechtlichen Versprechen gedrängt (Uhl 2011). So entfaltete die versuchte Instrumentalisierung von Menschenrechten eine Dynamik und Eigenlogik von Rechtfertigung und Kritik (Boltanski/Thevenot 2007). Aus vagen und weitgehend unverbindlichen Formulierungen sind konkrete und verbindliche Vorgaben geworden. Staaten werden durch internationale Abkommen und europäische Richtlinien inzwischen dazu verpflichtet, Betroffene von Menschenhandel über ihre Rechte zu informieren und bei der Durchsetzung ihrer Rechte materiell zu unterstützen (Gallagher 2010).

Auch die Bundesrepublik Deutschland hat sich durch die Mitgliedschaft in supranationalen Körperschaften und die Ratifizierung internationaler und europäischer Abkommen verpflichtet, einen Straftatbestand ‚Menschenhandel‘ in das nationale Recht einzuführen, Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels zur Arbeitsausbeutung zu ergreifen, die Täter_innen zu bestrafen und Betroffene zu unterstützen. Die jüngsten Regelungen für einen verbesserten und verbindlichen Schutz der Opfer von Menschenhandel hat die Europäische Union mit der Richtlinie 2011/36/EU vom 5. April 2011 vorgegeben (Rama 2013; Rabe/Tanis 2013). Mit der Umsetzung ist die Bundesrepublik Deutschland aber in Verzug.

Im Februar 2005 war der Tatbestand Menschenhandel aufgrund internationaler Verpflichtungen in das deutsche Strafrecht aufgenommen worden. Erstmals wurde auch der ‚Menschenhandel zum Zweck der Arbeitsausbeutung‘ unter Strafe gestellt. Bald stellte sich heraus, dass die Strafverfolgungsbehörden wenige Ermittlungsverfahren einleiteten und nur in vereinzelten Ausnahmefällen eine Verurteilung wegen Menschenhandel zur Arbeitsausbeutung erwirkten. Vor dem Hintergrund wissenschaftlicher Untersuchungen und von Erfahrungsberichten aus Beratungsstellen, die für den Bereich der Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte zahlreiche Fälle einfacher und schwerer Ausbeutung dokumentierten (Cyrus 2005, Cyrus u.a. 2010, KOK 2011), wurde nach Gründen für die geringe Fallzahl gesucht.

Die Suche nach Menschenhandelsopfern

Eine Ursache wurde darin gesehen, dass der Tatbestand bei den Strafverfolgungsbehörden noch nicht bekannt sei. Durch Schulung der Mitarbeiter_innen der Strafverfolgungsbehörden (Polizei, Finanzkontrolle Schwarzarbeit, Staatsanwaltschaft, Gericht) sollte auf den Tatbestand aufmerksam gemacht und die Verurteilungszahl erhöht werden. Es zeigte sich jedoch, dass auch gut informierte Strafverfolgungsbehörden den Tatbestand nicht anwendeten, weil damit hohe Anforderungen an die Nachweisbarkeit verbunden sind. Um eine Verurteilung vor Gericht zu erreichen, müssen die Betroffenen persönlich aussagen, wozu nur in wenigen Fällen die Bereitschaft besteht. Aus Sicht der Strafverfolgungsbehörden kann eine Verurteilung aber auch durch so genannte Auffangtatbestände, weniger schwerwiegende und leichter nachzuweisende Tatbestände wie das Nichtabführen von Sozialbeiträgen oder Verstöße gegen das Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz, leichter und effektiver erreicht werden (Cyrus u.a. 2010: 53f)

Auch Veranstaltungen zur Sensibilisierung anderer Berufsgruppen, die als Sozialarbeiter_innen, Gewerkschaftsaktivist_innen oder sogar Asylentscheider_innen möglicherweise in Kontakt mit Menschenhandelsopfer kommen, hatben keine Erhöhung der Fallzahlen bewirkt. Als mögliche Gründe wurde unter anderem angeführt, dass Betroffene schwerer Ausbeutung sich nicht offenbaren, da sie sich selber nicht als Opfer von ‚Menschenhandel‘ oder ‚moderner Sklaverei‘ ansehen (Brunovskis/Surtees 2007). Sie würden die Einleitung rechtlicher Schritte auch deshalb unterlassen, weil sie glauben, keine Rechte zu haben und am Ende selbst wegen Schwarzarbeit oder illegalem Aufenthalt angeklagt zu werden.

Als weiterer Grund für die geringe Anzahl der angeklagten Fälle von Menschenhandel wurde auf die unzureichenden Angebote zur Beratung und Unterstützung der Opfer von Menschenhandel zur Ausbeutung hingewiesen. Ein konsequenter Ausbau von Schutz- und Unterstützungsangeboten, der unter anderem ein Aufenthaltsrecht für die Dauer des Ermittlungsverfahrens, die Straffreiheit bei illegalem Aufenthalt oder Beschäftigung sowie die Beratung und Betreuung der als Menschenhandelsopfer identifizierten Personen beinhaltet, diene nicht nur der Erfüllung eingegangener menschenrechtlicher Verpflichtungen, sondern könne auch die Kooperationsbereitschaft mit den Strafverfolgungsbehörden erhöhen. Aber auch bei dieser Argumentation ist zu bedenken: Die Angebote richten sich allein an Betroffene von Menschenhandel zur Arbeitsausbeutung, nicht an lediglich von Arbeitsausbeutung Betroffene. Damit verringert sich der Kreis der anspruchsberechtigten Personen auf diejenigen, für die zumindest Hinweise vorliegen, dass sie unter Anwendung verbotener Mittel in eine ausbeuterische Beschäftigung gebracht oder gehalten wurden. Die Identifizierung dieser Personen gilt als große Herausforderung des Opferschutzes.

Ohne Verdacht auf Menschenhandel keine Unterstützung

Zur Verbesserung der Identifizierung haben Akteur_innen der Menschenhandelsbekämpfung vorgeschlagen, mit breiten und letztlich unspezifischen Indikatoren zu operieren. Die Logik dieser Identifizierungsbemühungen folgt dem Ziel, möglichst kein Opfer von Menschenhandel unentdeckt zu lassen. Unterstützungsangebote im Namen der Menschenhandelsbekämpfung werden aufgrund breit definierter Indikatoren auch in Ausbeutungssituationen angeboten, bei denen es unsicher ist, dass der Verdacht auf Menschenhandel bestätigt werden kann. Mit diesem Ansatz wird der Begriff Menschenhandel inflationär verwendet.

Die Strafverfolgungsbehörden folgen dagegen einer anderen Logik: Im Vordergrund steht das Ziel, ein Ermittlungsverfahren möglichst ermittlungs- und prozessökonomisch sowie nachweissicher zur Anklage zu bringen. Ob ein rechtswidriges Verhalten wegen Menschenhandel oder einer anderen Anklage bestraft wird, ist in dieser Perspektive nicht entscheidend – sondern das Ergebnis, eine Bestrafung zu erreichen. Die Anforderung des Personenbeweises in Menschenhandelsverfahren kann durchaus ein Prozessrisiko darstellen, wenn Zeug_innen sich nicht mehr erinnern, sich widersprechen oder aufgrund von Drohungen Aussagen widerrufen. Der Verzicht auf Einleitung eines Ermittlungsverfahrens oder einer Anklage wegen Menschenhandel kann daher zweckdienlich sein, um die als angemessen angesehene Bestrafung eines Fehlverhaltens zu erreichen, wie ein Berliner Oberstaatsanwalt argumentierte (Cyrus u.a. 2010: 53f).

Mit einem Verzicht auf Einleitung eines Ermittlungsverfahrens wegen Menschenhandel wird unter den gegenwärtigen rechtlichen Rahmenbedingungen aber auch die Möglichkeit eingeschränkt, die auf Menschenhandelsopfer ausgerichteten Schutz- und Unterstützungsangebote in Anspruch zu nehmen. Bei einer engen Orientierung an der strafrechtlichen Identifizierungslogik laufen die Schutzangebote weitgehend ins Leere. Bei einer Orientierung an der Identifizierungslogik der Unterstützungsakteur_innen, die den Verdacht auf Menschenhandel inflationiert, entsteht dagegen der Eindruck, dass Ermittlungsbehörden unfähig oder unwillig zur Verfolgung von Menschenhandel sind.

In den aktuellen Diskussionen wird in aller Regel von einer hohen Dunkelziffer bei Menschenhandel ausgegangen. Wirklich belastbare Zahlen oder methodisch systematisch ermittelte Schätzungen gibt es aber nicht (Vogel 2013). Die vorgetragenen Schätzungen mit inzwischen bis zu 30 Millionen Menschen, die weltweit von ‚moderner Sklaverei‘ betroffen sein sollen (Kara 2012), beruhen auf einem willkürlich und inflationär benutzen Begriff, der im internationalen Recht nicht verankert ist (Gallagher 2010: 177-191). ‚Moderne Sklaverei‘ eignet sich hervorragend zur Emotionalisierung und Mobilisierung von Aufmerksamkeit – auch für Forderungen wie die nach Kriminalisierung der Käufer kommerzieller sexueller Dienstleistungen oder der Verstärkung der Grenzsicherung. Für eine präzise Analyse der verschiedenen Formen von Ausbeutungsverhältnissen und der Entwicklung von Gegenmaßnahmen ist er aber nicht geeignet (O’Connell Davidson 2012, Carmi 2011, Feingold 2005).

Menschenhandel als institutionelle Tatsache

Es ist an dieser Stelle hilfreich sich zu vergegenwärtigen, dass es sich bei ‚Menschenhandel‘ zunächst einmal um ein Wort der deutschen Sprache handelt. Sprache hat ganz allgemein die Fähigkeit, auch Wörter für Sachverhalte generieren zu können, die in der Welt gar nicht existieren. Auf der anderen Seite bietet Sprache aber auch die Möglichkeit, durch die Generierung von Wörter Sachverhalte zu schaffen, die dann in der Welt real werden. Der Gesellschaftsphilosoph John R. Searle (2010) hat solche durch Wörter in die Welt gesetzten Sachverhalte als ‚intentionsabhängig‘ bezeichnet. Einige dieser Sachverhalte, etwa Geld oder eine Kriegserklärung, werden durch Institutionen deklariert. Diese ‚institutionellen Tatsachen‘ klassifizieren Dinge, Sachverhalte und Menschen. Sie haben die als Status-Funktion bezeichnete Macht, Beziehungen zwischen Menschen zu regeln und ihnen Rechte und Pflichten zuzuweisen, weil und solange sie als institutionelle Tatsachen anerkannt werden.

Mit Searle lässt sich argumentieren, dass das Wort ‚Menschenhandel’ als institutionelle Tatsache eine mächtige Status-Funktion ausübt: sie verpflichtet Staaten dazu, Menschenhandel als Straftatbestand einzuführen, gegen Menschenhandel aktiv zu werden, Täter_innen zu bestrafen und Opfer zu schützen. Sie weist den als Menschenhandelsopfern identifizierten Personen Rechtsansprüche auf Unterstützung zu.

Als internationale und nationale Rechtsnorm ist ‚Menschenhandel‘ eine Klassifizierung, die inzwischen auf sehr unterschiedliche Ausbeutungsverhältnisse bezogen wird: Sexuelle Ausbeutung, Arbeitsausbeutung, Organhandel, Kinderhandel, Zwangsbetteln und erzwungene Begehung von Straftaten (Rama 2013). Die statistischen Angaben repräsentieren daher nicht einfach intentionsunabhängig bestehenden Menschenhandel, sondern informieren über die Anwendung der Rechtsnorm ‚Menschenhandel‘ auf ganz unterschiedliche und unterschiedlich intensive Ausbeutungssituationen. Die Diskrepanz zwischen dem vermutetem Dunkelfeld, den ermittelten Verdachtsfällen und den Verurteilungen wegen Menschenhandel verweisen auf die Schwierigkeit, die Klassifizierung in einem rechtlich korrekten Sinn anzuwenden.

Nach der Definition des internationalen Rechts ist der Tatbestand Menschenhandel nur dann erfüllt, wenn in einer Ausbeutungssituation drei Elemente zusammen, kumulativ festgestellt werden: eine strafbare Tathandlung (Rekrutierung), die Anwendung verbotener Tatmittel (Zwang) und die Verfolgung illegitimer Tatzwecke (Ausbeutung) (Gallagher 2010). Bei der Umsetzung des internationalen Strafrechtsverständnisses in nationales Recht wurden die einzelnen Elemente entsprechend der jeweiligen nationalen Rechtskulturen höchst unterschiedlich interpretiert und weiterentwickelt.

Die Verwendung des Begriffs ‚Menschenhandel‘ kann sich daher im internationalen Vergleich auf sehr unterschiedliche Sachverhalte beziehen. Hinzu kommt, dass der Begriff ‚Menschenhandel‘ von einigen Akteur_innen vorsätzlich ‚rechtlich inkorrekt‘ mit Menschenschmuggel oder Prostitution gleichgesetzt wird, um für partikulare politische oder moralische Ziele zu mobilisieren. Zusätzlich zu den Problemen der Identifizierung und Nachweisbarkeit wird das Problem der Interpretation der Rechtsnorm und des rechtlich korrekten Gebrauchs der Klassifizierung deutlich.

Die hier vorgenommene Betrachtung im Anschluss an Searle verweist darauf, dass die Klassifizierung ausbeuterischer Situationen als ‚Menschenhandel‘ eine per Deklaration geschaffene institutionelle Tatsache darstellt - und somit bei entsprechenden politischen Willen auch per Deklaration verändert werden kann. Die eingangs erwähnte Absichtserklärung des Bundesjustizministeriums, eine Neukonzeption vorzulegen, läuft auf die Deklaration neuer Klassifizierungskategorien mit einer Neubestimmung von Status-Funktionen auf nationaler Ebene hinaus, die sich auch auf die Unterstützungskonzepte auswirken werden.

Vorschläge zur Neufassung der Menschenhandelsgesetzgebung

Mit der Ankündigung einer Neukonzeption reagiert das Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz (BMJV 2014) auf massive Kritik, die nicht nur die mangelnde und unvollständige Umsetzung der Verpflichtungen des Opferschutzes betreffen, sondern auch die aktuelle Gesetzgebung zu Menschenhandel als praxisuntauglich bezeichnet. Das geltende Recht entspricht – so die Auffassung von Renzikowski (2014) - mit seiner Regelungsstruktur nicht den europäischen Vorgaben. Die bisherige Systematik führt in die Irre und entspricht auch nicht dem international üblichen Sprachgebrauch. So beschreiben die in § 233 a StGB erfassten Verhaltensweisen nicht lediglich die „Förderung des Menschenhandels“, sondern die als Menschenhandel selbst klassifizierten Handlungen, nämlich die Rekrutierung und Weitergabe der Opfer zum Zweck späterer Ausbeutung. Dagegen betreffen § 232 (Menschenhandel zur sexuellen Ausbeutung) und § 233 StGB (Menschenhandel zur Arbeitsausbeutung) nicht den Handel, sondern die Ausbeutung.

Renzikowski schlägt eine systematische Neufassung vor: Der bisherige Tatbestand „Förderung des Menschenhandels“ (§233a) soll als neuer § 232 StGB (Menschenhandel) den „Handel“ erfassen und in den jeweils rechtssystematischen Bereichen durch Normen zu den einzelnen Ausbeutungsformen ergänzt werden. Vorgeschlagen wird auch die Einführung eines differenzierten Tatbestands „Ausbeutung der Arbeitskraft“. Neu eingeführt werden soll ein Tatbestand ‚Arbeitsausbeutung‘ (als § 291 StGB), wonach mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren bestraft werden soll, wer eine andere Person zu Bedingungen tätig werden lässt, die in einem auffälligen Missverhältnis zu den Bedingungen anderer Beschäftigter stehen, welche die gleiche oder eine vergleichbare Tätigkeit ausüben. Zusätzlich wird der Tatbestand „Schwere Arbeitsausbeutung“ (als § 291 a) vorgeschlagen. Danach wird mit einer Freiheitsstrafe nicht unter einem Jahr bestraft, wer eine andere Person unter sklavereiähnlichen Bedingungen tätig werden lässt (Renzikowski 2014: 29f).

Über die einzelnen Formulierungen und Konzepte wie ‚tätig werden‘ oder ‚sklavereiähnlich‘ wird sicher noch produktiv gestritten werden. Grundsätzlich kommt es aber einem Befreiungsschlag gleich, den Tatbestand Menschenhandel auf die Rekrutierung und Weitergabe von Opfern zu konzentrieren und die als Zwecke des Menschenhandels vorausgesetzten Ausbeutungsverhältnisse in eigenständigen Tatbeständen zu normieren und näher zu bestimmen. In diesem Zusammenhang ist die Einführung eines Tatbestands (schwere) Arbeitsausbeutung systematisch und sachlich überzeugend. Zu klären wäre dann die Status-Funktion der neuen Rechtsnorm für den Opferschutz: Werden Rechtsansprüche auf Schutz- und Unterstützungsleistungen nur den Betroffenen von Menschenhandel in engerem Sinne eingeräumt oder aber den Betroffenen der dann eigenständig normierten Ausbeutungstatbestände?

Über die Weiterentwicklung der rechtlichen Grundlagen und Rahmenbedingungen für Unterstützungsangebote für Betroffene von Betroffene von Menschenhandel liegen inzwischen mehrere Ausarbeitungen vor, darunter auch Stellungnahmen des Deutschen Juristinnenbundes, des Deutschen Gewerkschaftsbundes (2014), des Deutschen Instituts für Menschenrecht oder eine Vorschlag für einen Gesetzesentwurf der Bundestagsfraktion Bündnis90/Die Grünen (BT-Drs. 17/10843). In diesen Beiträgen wird die Umsetzung der Verpflichtungen, die sich aus der Europäischen Richtlinie und der Konvention des Europarats zwingend ergeben, umfassend und rechtlich detailliert betrachtet. Bei einer Umsetzung der angekündigten Novellierung der Menschenhandelsgesetzgebung sind diese Vorschläge zur Verbesserung des Opferschutzes unter Berücksichtigung einer dann veränderten Rechtslage neu zu betrachten.

Schutz vor (schwerer) Arbeitsausbeutung

Grundsätzlich wird mit der vorgeschlagenen Neufassung des Tatbestands Menschenhandel, der sich auf die Rekrutierung und Weitergabe von Personen zur Ausbeutung gegen ihren Willen konzentriert, die Verpflichtung zur Einführung eines Straftatbestands ‚Menschenhandel‘ erfüllt. Für die Entwicklung von Unterstützungskonzepten stellt sich damit allerdings die Frage der rechtlichen Anknüpfungspunkte neu. Denn die Erfahrungen mit einem solchen konzentrierten Straftatbestand Menschenhandel im engeren Sinne zeigen, dass kein einziges Ermittlungsverfahren wegen ‚Förderung des Menschenhandels‘ eingeleitet wurde. Die rechtspolitische Festlegung, wonach die Gewährung von Unterstützungsangeboten davon abhängt, dass zumindest Anhaltspunkte auf den Verdacht Menschenhandel vorliegen, ist daher zu überdenken.

Damit die Unterstützungsangebote wirken können, dürfen die Zugangsvoraussetzungen – darauf verweisen Erfahrungsberichte aus der Beratungsarbeit (Dälken 2012) - nicht zu hoch angesetzt werden. Für die Gewährung von Unterstützungsangeboten sollten daher die als Grundtatbestände normierten Ausbeutungsformen zum rechtlichen Anknüpfungspunkt gemacht werden. Für die Orientierung an einem solchen erweiterten Verständnis spricht, dass die Unterstützungsangebote im Bereich der sexuellen Ausbeutung bereits vor der Einführung des aktuellen Menschenhandelsparagraphen etabliert waren. Für den Bereich der Arbeitsausbeutung ist zudem davon auszugehen, dass aufgrund der Weiterentwicklung des internationalen Rechts eine Einbeziehung zumindest der Fälle schwerer Arbeitsausbeutung in den Rechtsanspruch auf Unterstützung besteht.

Die Versammlung der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die aus Vertreter_innen der Regierungen, Gewerkschaften und Arbeitgeber_innen zusammengesetzt ist, hat im Juli 2014 ein Zusatzprotokoll zur ILO-Konvention gegen Zwangsarbeit beschlossen. Das Protokoll verpflichtet Staaten dazu, für Betroffene von Zwangsarbeit Schutz- und Unterstützungsangebote einzurichten (ILO 2014). Da der vorgeschlagene Tatbestand ‚Schwere Arbeitsausbeutung‘ dem von der ILO deklarierten Verständnis von Zwangsarbeit entspricht, werden sich Rechtsansprüche auf Schutz- und Unterstützungsangebote für Betroffene von Arbeitsausbeutung auch auf der Basis der ILO-Normen begründen lassen.

Mit Blick auf die institutionelle und organisatorische Umsetzung der Unterstützungsangebote liegt dem zuständigen Bundesministerium ein Modellvorschlag vor (Cyrus/Gatzke 2011), der als Ausgangspunkt für die weitere Diskussion empfohlen wird. Dabei ist zu klären, ob der zusätzliche Aufbau spezialisierter Beratungs- und Unterstützungsangebote für Betroffene von Arbeitsausbeutung die bereits bestehenden Angebote im Bereich der sexuellen Ausbeutung ergänzen oder unnötig verdoppeln würde. Im Falle der Umsetzung der von Renzikowski vorgeschlagenen Novellierung der Menschenhandelsgesetzgebung sollten sich die Vernetzungsstrukturen, also die Bund-Länder-Arbeitsgruppe sowie die entsprechenden Gremien auf der Länderebene, mit allen Formen der Ausbeutung befassen, wie sie im neu gefassten Delikt Menschenhandel als Grundtatbestände aufgeführt werden. Die praktische Umsetzung der Beratungs- und Unterstützungsangebote sollte als rechtebasierter Ansatz (Cyrus 2012) dann, auch rechtssystematisch gut begründet, entsprechend der jeweiligen Ausbeutungsform spezialisiert und unter Einbeziehung der jeweils relevanten Akteur_innen erfolgen.

 

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