Neue Ohrfeigen für das AGG – Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland

von Nils Pagels

Am 31.1.2008 erhielt die Bundesregierung ein zweites Mal Post von der EU-Kommission, in der diese eine weitere mangelhafte Umsetzung einer europäischen Antidiskriminierungsrichtlinie ins deutsche Recht rügt. Im Oktober des vergangenen Jahres stand die Richtlinie 2000/43/EG, die sog. Antirassismusrichtlinie im Blickpunkt. Dieses Mal ist es die Rahmenrichtlinie 2000/78/EG, die Diskriminierungen wegen der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung in Beschäftigung und Beruf verbietet. Gerade die Kritik am arbeitsrechtlichen Teil könnte dazu führen, dass wir in diesem Sommer mal wieder eine hitzige Diskussion über das AGG beobachten können.

Für Fachleute war der Inhalt des Briefes kaum verwunderlich, für die breite Öffentlichkeit dürfte es dagegen schon überraschend sein, wenn sie sich an die Diskussionen vor Einführung des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) im Frühjahr 2006 erinnert. Was gab es damals alles an Empörungsäußerungen. Neben dem Vorwurf des „bürokratischen Monstrums“, der zu erwartenden „Prozessflut“, die massenweise Arbeitsplätze kosten werde, war es wohl vor allem der Vorwurf, die Bundesregierung übererfülle die Europäischen Richtlinien, die das AGG überhaupt erst notwendig gemacht hatten, also der Vorwurf, die Bundesregierung würde mehr Schutz vor Diskriminierung gewähren, als die EU vorschreibe.

Im Schreiben vom Ende Januar1 wird die Bundesrepublik Deutschland nun aber an verschiedenen Punkten dafür kritisiert, dass die Rahmenrichtlinie 2000/78/EG nicht ausreichend umgesetzt worden ist. Viele der in der Richtlinie geregelten Vorgaben seien entweder zu unklar oder gar richtlinienwidrig umgesetzt worden. Das  Schreiben der EU-Kommission ist Teil eines Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik.

Was sind die Kritikpunkte?
Die EU-Kommission kritisiert insgesamt sieben verschiedene Aspekte des AGG. Zum Teil sind es dieselben, die auch schon bei der Überprüfung der Antirassismusrichtlinie bemängelt wurden.2

1. Sachlicher Geltungsbereich
Der sachliche Geltungsbereich eines Gesetzes regelt in welchen Bereichen das Gesetz überhaupt Anwendung findet. An zwei Punkten erscheint das AGG der EU-Kommission nicht richtlinienkonform umgesetzt zu sein. Zum einen wird kritisiert, dass in § 7 AGG zwar geregelt ist, dass kein Beschäftigter wegen eines unter das AGG fallenden Grundes benachteiligt werden darf, gleichzeitig gelten aber im Beamtenrecht sowie für Soldaten besondere Bestimmungen. Hier erhalten Verheiratete bestimmte Leistungen der Beihilfe, des Familienzuschlags und für das Witwen- oder Witwergeld. Menschen, die eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz eingegangen (LPartG) sind, erhalten diese Leistungen jedoch nicht. Hierin sieht die EU-Kommission eine „Diskriminierung von Menschen mit einer bestimmten sexuellen Ausrichtung“.

Die Bundesregierung argumentiert zwar zum einen, dass die Richtlinie alle Leistungen der sozialen Sicherungssysteme aus dem Geltungsbereich der Richtlinie ausnehmen würde, muss sich aber belehren lassen, dass dies nur für die staatlichen Leistungen gelte und nicht für solche, die mit dem Arbeitsentgelt zusammen hingen. Zum anderen argumentierte die Bundesregierung in einer Einlassung bei der Kommission, dass die Richtlinie den Mitgliedstaaten zusagt, dass „einzelstaatliche Rechtsvorschriften über den Familienstand und davon abhängige Leistungen unberührt“ blieben. Hier führt die EU-Kommission ein Argument an, was der Regierung nicht wirklich schmecken wird, das aber interessante Diskussionen auslösen könnte. Sie sagt nämlich, dass die Partnerschaften, die nach dem LPartG eingegangen werden keinen anderen Familienstand darstellen würden, als eine Ehe von heterosexuellen Paaren. Deshalb sei der Einwand der Bundesregierung gar nicht tragfähig.

Unzureichende Regelungen bei Kündigungen
Die Kommission rügt ebenfalls, den Ausschluss der Anwendbarkeit des AGG auf Kündigungen. Zwar regelt § 2 Absatz 1 Nr. 2 AGG, das grundsätzlich auch Entlassungen erfasst sind. In Absatz 4 desselben Paragraphen wird aber festgelegt, dass „für Kündigungen ausschließlich (...) die Bestimmungen zum allgemeinen und besonderen Kündigungsschutz gelten“. Da dort aber keine ausdrücklichen Vorschriften zum Schutz vor Diskriminierung hinsichtlich der in den Richtlinien und im AGG genannten Gründe enthalten sind, sieht die EU-Kommission hier Nachbesserungsbedarf aus Gründen der Rechtssicherheit.

2. Kirchen und Religionsgemeinschaften
Auch die viel diskutierte Ausnahmeregelung für Kirchen und Religionsgemeinschaften im AGG3 hält nicht der kritischen Begutachtung der EU-Kommission stand. Es wird gerügt, dass das AGG den Kirchen und Religionsgemeinschaften zu weitgehende Zugeständnisse macht, wann diese Personen anderen Glaubens bei Beschäftigungsverhältnissen anders behandeln dürfen. Die Richtlinie sieht lediglich vor, dass dies dann geschehen darf, wenn die Tätigkeit, die eine Person ausführen soll, eine besondere Funktion angesichts des Ethos der Organisation darstellt und sich aus diesen eine wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung ableitet. Nach den Regelungen des AGG könnte es hingegen dazu kommen, „dass auch bei einfachen Hilfstätigkeiten besondere Anforderungen an die Religionszugehörigkeit gestellt würden.“ Dies entspräche nicht den Vorgaben der Richtlinie.

3. Angemessene Vorkehrungen für Menschen mit Behinderungen
Im Bezug auf die Regelungen für Menschen mit Behinderungen liest sich die Kritik der EU-Kommission wie eine Ohrfeige für die Bundesregierung.
Die Kommission kritisiert ganz grundsätzlich, dass es keinerlei Grund dafür gibt, warum sich die Regelungen nur auf schwerbehinderte Menschen oder ihnen gleichgestellte Menschen beziehen würde und nicht auf behinderte Menschen allgemein. Während bei den vorherigen Punkten noch davon gesprochen wird, dass die Regelungen der Richtlinie im deutschen Recht nicht korrekt umgesetzt sind, spricht die Kommission in diesem Fall davon, dass Deutschland seine Pflicht zur Umsetzung in diesem Punkt gar nicht nachgekommen ist.

4. Gerechtfertigte Ungleichbehandlung wegen des Alters
In § 10 AGG werden mögliche Ausnahmen benannt, wann unterschiedliche Behandlungen wegen des Alters zulässig sind. Die Kritik der Kommission an dieser Regelung bezieht sich darauf, dass die Richtlinie den Mitgliedstaaten zwar erlaube, unter bestimmten Umständen eine Altersgrenze in betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit vorzusehen, allerdings nur dann, wenn dies nicht wiederum zu Diskriminierungen wegen des Geschlechts führe. Genau diesen Zusatz hat der Gesetzgeber aber nicht in das AGG übernommen, weshalb die Ausnahmemöglichkeiten unzulässig erweitert werden würden.

5. Frist zur Geltendmachung von Ansprüchen
Der fünfte Kritikpunkt betrifft wiederum eine Regelung, die insbesondere von NGO’s heftig kritisiert wurde. Im AGG ist lediglich eine Frist von 2 Monaten festgelegt, innerhalb derer Rechtsansprüche geltend gemacht werden können. Die Kommission kritisiert diese Regelung aus zwei Gründen:
Zwar wird bei Benachteiligungen in Fragen des beruflichen Aufstiegs davon ausgegangen, dass diese Frist ab dem Zeitpunkt gilt, an dem jemand von der Benachteiligung erfährt. Bei Ablehnungen von Bewerbungen wird aber der Zeitpunkt der Ablehnung als Beginn der 2-Monats-Frist angesehen. Dies führt u.U. dazu, dass eine betroffene Person von einer Diskriminierung erst dann erfährt, wenn die 2-Moantsfrist schon abgelaufen ist.
Außerdem weist die Kommission darauf hin, dass „die zweimonatige Frist nicht mit dem Grundsatz vereinbar (ist), wonach gemeinschaftlich begründete Ansprüche nicht unter schwierigeren Voraussetzungen durchsetzbar sein dürfen als vergleichbare rein national begründete Ansprüche(....).“ Das Bundesarbeitsgericht hat aber festgelegt, dass „arbeitsvertraglich begründete Ausschlussfristen mindestens drei Monate betragen müssen.“

6. Beteilungsrecht der Verbände
Mit großem Nachdruck haben NGO’s aus der Antidiskriminierungsarbeit dafür gekämpft, dass im AGG auch ein Verbandsklagerecht verankert wird. Die von der Richtlinie geforderte Auflage, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass Verbände, Organisationen oder andere juristische Personen, die nach bestimmten Kriterien zugelassen werden, entweder im Namen der diskriminierten Person oder zu deren Unterstützung an der Durchsetzung von Rechtsansprüchen beteiligen können, wurde dann aber nur als die zweite genannte Alternative in Form einer sog. Prozessbeistandsschaft geregelt.

Alle Hoffnung, dass sich die Kritik der EU-Kommission grundsätzlich an dieser Regelung festmacht, wird schnell enttäuscht. Die Kommission bemängelt in ihrem Schreiben zum einen zwei der Kriterien, die im Gesetz für die Auswahl von geeigneten Organisationen festgelegt worden sind. Sowohl die Einschränkung, dass Antidiskriminierungsverbände mindestens 75 Mitglieder haben müssen, als auch die Einschränkung, dass es sich nur um nicht gewerbliche Organisationen handeln darf, macht aus Sicht der Kommission keinen Sinn, da es sich hier nicht um inhaltliche sondern lediglich formale Kriterien handelt, die nichts über das – in der Richtlinie vorausgesetzte – rechtmäßige Interesse einer Organisation aussagen, für die Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie zu sorgen.
Zum anderen wird bemängelt, dass die Unterstützung durch Verbände, Organisationen oder andere juristische Personen auf solche Fälle begrenzt sei, in denen kein Anwaltszwang vorliegt. Dies würde zu einer Vielzahl von Fällen führen, in denen keine andere Unterstützung möglich sei. Eine zugesagte Änderung dieser Vorschrift sei durch die Bundesregierung noch nicht erfolgt.

7. Sanktionen
Im letzten Kritikpunkt wird es noch einmal grundsätzlich. Deutschland hat in § 15 Absatz 1 Satz 2 AGG festgelegt, dass Sanktionen gegen einen Arbeitgeber nur dann möglich sind, wenn dieser auch tatsächlich diese Pflichtverletzung zu vertreten habe. Dieses sog. „Verschuldenserfordernis“ sei aber europarechtswidrig und würde außerdem dazu führen, dass die Einführung des AGG die rechtliche Situation „hinsichtlich Diskriminierungen aufgrund des Merkmals ‚Geschlechts’ sowie des Merkmals ‚Behinderung’“ verschlechtert habe. Denn in den vor Einführung des AGG für diese beiden Merkmale geltenden gesetzlichen Regelungen gab es das „Verschuldenserfordernis“ nicht.

Was passiert jetzt?
Das Schreiben der EU-Kommission vom 31.1.2008 ist ein formaler Teil im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gegenüber der Bundesrepublik Deutschland. Hierin wurde der Regierung eine Frist von zwei Monaten eingeräumt, zu den Vorwürfen Stellung zu beziehen. Es ist abzusehen, dass die Regierung in einigen Aspekten nicht umhin kommen wird, das AGG nachzubessern, in anderen Punkten wird juristisch argumentiert werden, ob die Auffassung der EU- Kommission tatsächlich zutreffend ist. Aber unabhängig vom Ausgang dieser Auseinandersetzung hat die Überprüfung der Umsetzung der Antidiskriminierungsrichtlinien in jedem Fall deutlich gemacht, dass Deutschland bei der Umsetzung des AGG nicht gut genug gearbeitet hat. Es sind zu viele Kompromisse gemacht worden, es ist dem Druck von Lobbyisten nachgegeben worden, die die europäischen Vorgaben nicht wahr haben wollten.

Es ist zu hoffen, dass nicht wieder eine völlig verzerrte Diskussion über den Sinn und Zweck einer Antidiskriminierungsgesetzgebung losbricht, sondern in sachlicher Atmosphäre die notwendigen Änderungen im deutschen Recht vorgenommen werden. Es wäre außerdem zu wünschen, dass eine erste Bestandsaufnahme nach etwa bald zwei Jahren AGG vorgenommen und die Erfahrungen von Antidiskriminierungsstellen und Betroffenen reflektiert werden würden. Dann bestünde die Chance, nicht nur die Anforderungen der Kommission zu erfüllen, sondern auch andere Aspekte, die zwar richtlinienkonform sind, sich aber in der Praxis als nicht sinnvoll erwiesen haben, zu verbessern.

Es besteht die Möglichkeit, sich doch dazu durchzuringen, ein Verbandsklagerecht einzuführen, es besteht die Möglichkeit zu überprüfen, ob die bisher ausgesprochenen Schadensersatzansprüche tatsächlich den abschreckenden Charakter haben, den sie haben sollen. Es gäbe viele Möglichkeiten, die Kritik der EU-Kommission als Anlass zu nehmen, zielgerichtet eine erste Bilanz zu ziehen, um tatsächlich Verbesserungen im Diskriminierungsschutz zu erreichen. Eine solche Bilanz wäre selbstverständlich nicht nur geeignet, nach dem gesetzlichen Verbesserungsbedarf zu fragen, sondern auch nach Lücken in der Versorgung mit Beratung, nach sich aus der Praxis ergebendem Forschungsbedarf oder nach fehlenden Materialien zur Unterstützung der Antidiskriminierungsarbeit. Eine solche Bilanz zu organisieren wäre eine wichtige Aufgabe für die Antidiskriminierungsstelle des Bundes.

Ganz unabhängig von allen einzelnen Änderungen wird es aber darauf ankommen, dass staatliche Stellen ein klares Bekenntnis zur vollständigen Umsetzung der EU-Richtlinien abgeben und sich diese politische Aufgabe endlich überzeugend zu eigen machen.

Endnoten
1 Nachzulesen ist der Brief auf der Homepage des Antidiskriminierungsbüros Sachsen. Alle Zitate, die nicht extra gekennzeichnet sind, entstammen diesem Brief.
2 Vgl. hierzu Henning Wüst: "Schiedsrichter bitte!"
3 Vgl. z.B. Volker Roßocha: Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz in der arbeitsrechtlichen Praxis - ein Baustein für Chancengleichheit.

 

Nils Pagels ist Geschäftsführer des Vereins Zoom – Gesell- schaft für prospektive Entwicklungen e.V. in Göttingen. Er beschäftigt sich seit vielen Jahren mit der Umsetzung der EU- Antidiskriminierungs- richtlinien.

   

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