Der Zusammenhang von Migration und Entwicklung aus kommunaler Sicht

von Stefan Wilhelmy und Ulrich Held

Abstract

Internationale entwicklungs- und wirtschaftspolitische Debatten heben seit wenigen Jahren neben Problemen auch (wieder) die Potenziale der Migration für die Entwicklung der Herkunfts- und Zielländer hervor. Die Frage, wie die Potenziale der Migration für die Entwicklungszusammenarbeit zusätzlich entfaltet werden können, wird mittlerweile auch in Deutschland zunehmend auf kommunaler Ebene diskutiert. Denn Kommunen haben in vielfältiger Weise Interesse am Thema Migration (Integration von Menschen mit Migrationshintergrund, demographischer Wandel etc.) und ihr auswärtiges und entwicklungspolitisches Engagement gewinnt im Kontext der Globalisierung und weltweiter Entwicklungsprobleme an Bedeutung.

Am Beispiel eines Pilotprojektes der Servicestelle Kommunen in der Einen Welt/InWEnt gGmbH zur Vernetzung entwicklungspolitischer Initiativen mit ortsansässigen Migrantenselbstorganisationen soll in diesem Artikel vor allem auf die strukturellen Voraussetzungen reflektiert werden, die die Potenziale der Migration für Entwicklung im kommunalen Kontext fruchtbar machen kann.

„Migration und Entwicklung“ ist auch ein kommunales Thema

Deutschen Kommunen sind seit 60 Jahren unmittelbar mit den Folgen mehr oder weniger gelenkter Migration konfrontiert. Abstrakte politische Diskussionen über Sicherheit, gesellschaftlichen Zusammenhalt und Wohlstand vor dem Hintergrund der Migration in Europa bzw. im Einwanderungsland Deutschland gerinnen auf lokaler Ebene zu konkreten Herausforderungen der Integration, auf die jeweils zeitgemäße Antworten gefunden werden müssen. Migration ist daher für Kommunen kein Randthema, sondern die damit verbundene Herausforderung gelingender Integration gibt mittlerweile zahlreichen kommunalen Büros und Ämtern ihren Namen. Der Handlungsdruck, die Aufgabe der Integration in oftmals zunehmend segregierten Stadtquartieren umzusetzen, führte auch zu dem Wunsch, Migration als Ganzes von ihren jeweiligen Ursachen und Zielen her zu verstehen.

Zudem hat sich seit Beginn der 1990er Jahre sowohl die Orientierung als auch der Aktionsradius der Kommunen internationalisiert: Das ist zum einen der globalen Standortkonkurrenz um die Ansiedlung von Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur und Humankapital geschuldet, zum andern der Einsicht in die Zusammenhänge globaler Entwicklungsprozesse (globaler Handel, Ernährung, Sozialstandards, Verschuldung armer Länder etc.), die vielfältige kommunale entwicklungspolitische Aktivitäten zur Folge haben. Zum Beispiel haben die Mitglieder des Deutschen Städtetages 2007 eine Erklärung zu den Millenniumsentwicklungszielen unterzeichnet, in dem sie ihren aktiven Beitrag zu deren Erreichung zusagen. Kommunen engagieren sich zunehmend in regionalen und globalen Kommunalverbänden und thematischen Netzwerken, suchen durch Großevents internationale Sichtbarkeit, schließen kommunale Projekt- und Städtepartnerschaften mit vornehmlich pragmatischen (darunter auch entwicklungspolitischen) Zielen ab. Bestärkt wird dieses internationale Engagement durch den Bedeutungsgewinn der lokalen Ebene in der Entwicklungszusammenarbeit insgesamt, wie er sich etwa in dem „Bericht über lokale Gebietskörperschaften und Entwicklungszusammenarbeit“ des Europäischen Parlaments von 2007 oder in den European Development Days 2008 und ihrem Fokus auf local governance niederschlägt. Jüngst haben auch die Regierungschefs der Bundesländer auf ihrer Jahreskonferenz vom 22. bis 24. Oktober 2008 in Dresden darauf hingewiesen, dass Entwicklungspolitik in gemeinsamer Verantwortung von Bund, Ländern und Kommunen gestaltet werden muss. Dieser sogenannte MPK-Beschluss ist für die Themenstellung von besonderem Interesse, da die Länder den Zusammenhang von Migration, Integration und Entwicklungspolitik als eines ihrer zentralen Handlungsfelder definieren. In der Aktivierung der Diaspora eine Chance gesehen, um die wirtschaftliche und kulturelle Kooperation mit Entwicklungsländern zu intensivieren und die Kompetenz der Migranten als Brückenbauer zu stärken (vgl. hier).

Potenziale der Migration für kommunale Entwicklungspolitik fruchtbar machen

Der Zusammenhang zwischen Migration und Entwicklung, dem die entwicklungspolitische Fachwelt seit etwa fünf Jahren vermehrt positive Seiten abgewinnt (Stichworte sind Rücküberweisungen, Migrantenselbstorganisationen, die sich für ihre Heimat engagieren, sowie Brain Gain durch rückkehrende Migrant/innen bzw. zirkuläre Migration) ist für Kommunen deshalb doppelt von Interesse. Sie sind gleichzeitig an Ausgangs- und Endpunkten von Migrationsbewegungen aktiv: Sie setzten sich in ihrem Rahmen sowohl dafür ein, in Partnerkommunen, in internationalen Netzwerken oder lokalen Initiativen für fairen Handel und faires Beschaffungswesen die Ursachen für armutsbedingte Migration einzudämmen, wie auch dafür, zu Hause das Zusammenleben zwischen Menschen mit und ohne Migrationshintergrund positiv zu gestalten.

Das Thema „Migration und Entwicklung“ aus einer die Potenziale der Menschen mit Migrantionshintergrund betonenden Perspektive im kommunalen Kontext aufzugreifen wird gegenwärtig durch politische Diskussionen auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene begünstigt, die – insbesondere vor dem Hintergrund eines sozioökonomischen und demographischen Wandels – vermehrt die ungenutzten Potenziale der Menschen mit Migrationshintergrund für Wirtschaft und Gesellschaft in Deutschland betonen (Stichworte sind ethnische Ökonomien, Diversity Management, Anpassung der Dienstleistungen und Struktur öffentlicher Verwaltungen an den gesellschaftlichen Wandel, Lösung von spezifischen Integrationsproblemen durch Integration von Migrant/innen in pädagogische Berufe etc.).

Diese konstruktive Sichtweise auf Migration hat die Servicestelle Kommunen in der Einen Welt/InWEnt gGmbH veranlasst, im Themenspektrum „interkulturelle Kompetenzbildung“ ein Pilotprojekt zum Thema Migration und Entwicklung in Kommunen zu starten. Das durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung finanzierte Vorhaben zielt darauf ab, lokale entwicklungspolitisch aktive Migrantenselbstorganisationen (MSOen) mit anderen kommunalen entwicklungspolitischen Initiativen (Eine Welt Vereine, Partnerschaftsvereine etc.) zu vernetzen und ihre Zusammenarbeit zu fördern. Es wird – entsprechend dem potenzialorientierten Ansatz – davon ausgegangen, dass damit Verbesserungen in drei Bereichen erreicht werden können:

• Kommunale Entwicklungszusammenarbeit: Entwicklungspolitisch engagierte MSOen können sich im Bereich entwicklungspolitischer Informations- und Bildungsarbeit sowie bei der Förderung des fairen Handels authentisch, überzeugend und kritisch durch Erlebnisberichte und durch genaue Kenntnisse von Land und Leuten aus der Südhemisphäre einbringen. Im Bereich der Nord-Süd-Partnerschaften können ebendiese Kenntnisse und ihre Kontakte in das Partnerland, vielleicht sogar direkt in die Partnerkommune, sehr hilfreich sein. Sie können die Partnerschaft durch ihren Einfluss insgesamt beleben und vertiefen, ferner die deutsche Seite dabei beraten, wie sie den Partnern auf Augenhöhe begegnet. Dies alles stellt eine mögliche Bereicherung der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit dar.
• Entwicklung in den Herkunftsländern: Die Vernetzung und der gegenseitige Austausch sind als wechselseitiger Lernprozess zu verstehen. Wenn dadurch kommunale Entwicklungsprojekte effizienter und effektiver durchgeführt werden, profitieren davon auch die Herkunftsländer. 
• Integration: Im Falle einer konstruktiven Zusammenarbeit der Akteure entsteht auch für das entwicklungspolitische Engagement der MSOen vermehrt Anerkennung, Respekt und Unterstützung in der Kommune (z.B. in Form von zusätzlichen Spenden, weiteren Kooperationsangeboten oder Unterstützung bei der Vereinsorganisation). Das heißt, die geglückte Kooperation zwischen Diaspora und kommunaler Entwicklungszusammenarbeit leistet einen positiven Beitrag zur Integration.

Mögliche Projektpartner sind dabei neben den Kommunen die Bundesländer (z.B. Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen), die entwicklungspolitischen Vorfeldorganisationen der Bundesregierung (u.a. GTZ und InWEnt) und vor allem die lokalen und regionalen entwicklungspolitischen Organisationen der Zivilgesellschaft.

Hürden auf lokaler Ebene

Die konkrete Arbeit im Rahmen des SKEW-Modellprojektes hat 2007 mit Recherchen nach möglichen Modellkommunen begonnen, die entwicklungs- oder integrationspolitisch besonders aktiv sind und Interesse an dem Handlungsansatz zeigen. Nach verschiedenen Workshops auf regionaler Ebene (Schleswig-Holstein) und Bundesebene geht es seit 2008 darum, in enger Zusammenarbeit mit fünf Modellkommunen Vernetzungsprozesse vor Ort zu initiieren. Dies sind: Bonn, Kiel, Leipzig, München und der Landkreis Düren.

Hierbei konnten, auch mit Hilfe der wissenschaftlichen Begleitung durch das Institut für soziale Innovation Solingen, einige Hürden und strukturelle Probleme identifiziert werden, auf die das Projekt entsprechend reagieren muss. Die wichtigsten sind:

• Potenzialorientierte Handlungsansätze sind im Themenumfeld Migration und Integration leider noch keine Selbstverständlichkeit. Sie werden sowohl durch konkrete Integrationsprobleme in viel Großstädten sowie durch periodisch wiederkehrende, Klischee beladene und politisch instrumentalisierte Debatten über Migration – allen voran über „Ausländerkriminalität“ oder „Flüchtlingsschicksale“ – unterminiert. Eine wichtige Aufgabe des Pilotprojektes ist deshalb auch, für konstruktive Handlungsansätze zu werben und sie – durch den Erfolg des Projektes – zu bestätigen. In diesem kritischen Umfeld sind legitimierende Signale aus Bund und Ländern sowie die Unterstützung der Stadtspitze in den Modellkommunen wesentliche Erfolgsfaktoren.
• In den kommunalen Verwaltungsstrukturen sind die innpolitischen Themen Integration/Interkultur mit "außenpolitischen" Themen wie Entwicklungspartnerschaften und internationale Netzwerkarbeit nicht verbunden. Dies erschwert es, Ansprechpartner und Gelder für ein Projekt auf der Schnittstelle der Zuständigkeiten zu finden, die weder in Personal- noch in Haushaltplänen bislang berücksichtigt wird. Vor dem Hintergrund der ohnehin zumeist prekären Haushaltssituation vieler Kommunen ist das Projekt deshalb so angelegt, dass die Vernetzungsprozesse in den Modellkommunen von externen Agenturen organisiert, moderiert und ausgewertet werden, um die Belastung der Kommunen möglichst gering zu halten. Unerlässlich ist jedoch, dass für die zivilgesellschaftlichen Akteure des Projektes feste Ansprechstrukturen in der Verwaltung geschaffen werden und die Akteure vor Ort die Federführung übernehmen. Denn ein zentrales Ziel des Vorhabens ist es, über den Projektzeitraum hinaus dauerhafte Kooperationsstrukturen und Netzwerke aufzubauen.  
• Eine Vernetzung der zivilgesellschaftlichen Akteure bedeutet nicht weniger als die Verbindung getrennter Welten. Die Akteursgruppen, MSOen und integrationsbezogene Akteure auf der einen und Partnerschafts- oder Eine-Welt-Vereine auf der anderen Seite, haben bislang in der Regel keine oder kaum Berührungspunkte miteinander. Ausnahmen sind Eine-Welt-Häuser, die viele MSOen bündeln und als Dachorganisation auch mit entwicklungspolitischen Initiativen zusammenarbeiten, z.B. das Forum der Kulturen in Stuttgart, oder kommunale oder zivilgesellschaftliche Rückkehrerhilfen, die Kontakte zu entwicklungspolitischen Initiativen im Herkunftsland suchen, z.B. in Neumünster und München. Generell müssen in Vernetzungsprozessen Berührungsängste und Vorurteile zwischen den Akteuren überwunden werden. Dies ist bei der Zusammenarbeit mit Menschen mit Migrationshintergrund eine besondere Herausforderung, zumal interkulturelle Verständigungsprobleme überwunden werden müssen und die Akteure aus den MSOen vor dem Hintergrund ihrer Integrationserfahrung oft eine gesteigerte Sensibilität gegenüber Schaufensterpolitik, Vereinnahmung und Fremdsteuerung haben. Deshalb muss sich das Interesse an einer Zusammenarbeit auf Augenhöhe ebenso von den lokalen entwicklungspolitischen Initiativen wie von den Verwaltungsakteuren als dauerhaft und ehrlich erweisen. Es gibt überdies nichts ermutigenderes für in der Entwicklungszusammenarbeit tätige MSOen, als eine (oft vermisste) öffentliche Anerkennung.
• Die Hauptaktivitäten der MSOen beziehen sich zumeist auf die Gestaltung des Lebens in der Aufnahmegesellschaft; zu nennen sind beispielsweise Hilfen bei der Integration und Angebote zur Wahrung der kulturellen Identität. Engagement im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit (Projekte im Herkunftsland, entwicklungspolitische Informations- und Bildungsarbeit wird kaum betrieben) ist Herzenssache, aber nur selten konstitutives Ziel der MSOen. Für Ausbau und Professionalisierung der entwicklungspolitischen Arbeit fehlt den ehrenamtlich Tätigen oft Zeit und Know-how. Deshalb ist es eine weitere Aufgabe des Pilotprojektes, darauf zu achten, intakte Organisationsstrukturen und Ziele nicht zu beeinträchtigen und für interessierte Akteure bedarfsorientiert Capacity Building Maßnahmen zu entwickeln und anzubieten.Durch das Projekt nicht zu beeinflussen sind die Integrationsbedingungen in Deutschland. Tatsächlich existiert ein positiver Zusammenhang zwischen einer gelungenen Integration der Menschen mit Migrationshintergrund und ihrem Engagement für die Entwicklungszusammenarbeit. Integration heißt hier: Bereits längere Aufenthaltsdauer und ein Gefühl des „Angekommenseins“ in Deutschland, Beherrschen der deutschen Sprache, keine aufenthalts- oder arbeitsrechtlichen Probleme. Ist dieser Status nicht erreicht, wie etwa bei geduldeten Flüchtlingen, sind die gesellschaftlichen Partizipationschancen enorm eingeschränkt. Leider muss insgesamt festgestellt werden, dass trotz der erwiesenermaßen überdurchschnittlichen Qualifikation der Migrant/Innen aus Entwicklungsregionen diese mangels Arbeitserlaubnis und wegen der Nichtanerkennung ihrer Bildungsabschlüsse nur selten eine adäquate Erwerbstätigkeit aufnehmen können. Damit ist diese entwicklungspolitisch potenziell aktivierbare Gruppe in ihrer Handlungsfähigkeit beschränkt. Integrationsprobleme bzw. schlechte Rahmenbedingungen für Integration wirken sich deshalb auch negativ auf das Projekt und die kommunale Entwicklungszusammenarbeit insgesamt aus.

Generell stößt man lokal auf die unmittelbar vom Thema Migration und Integration Betroffenen, weswegen sich hier die Diskussionen um Migration und Entwicklung auch anders gestalten als auf nationaler oder internationaler Ebene. Festzumachen ist dies etwa am Thema zirkuläre Migration, die auf bundes- und europäischer Ebene als verheißungsvolles Modell für gelenkte Migration zu Gunsten von Herkunfts- und Zielländern diskutiert wird: Das Interesse an der Langfristigkeit von Einwohnerstrukturen und an gelingender Integration ist vor Ort sehr hoch und die Erfahrung mit der "Gastarbeiter"-Migration führt zu berechtigten Zweifeln ob und wie zirkuläre Migration für das kommunale Zusammenleben positiv gestaltet werden kann, ob Migrant/innen im Rahmen eines Programms für zirkuläre Migration wirklich zurückreisen wollen etc.

Ein anderes Beispiel ist die Diskussion um einen noch entwicklungswirksameren Einsatz von Rücküberweisungen von Migranten: Hier kommen sofort Befürchtungen derer auf, die tatsächlich Überweisungen in ihr Herkunftsland, an Familie und Freunde, senden, man wolle sich in ihre Privatangelegenheiten einmischen – man wolle sich ihres Geldes für andere Zwecke und andere Nutznießer bemächtigen. Auch wenn es bei den aktuell vorliegenden Ansätzen zu diesem Thema eher um Optimierung der Überweisungswege sowie günstigere und zugängliche Bankdienstleistungen geht (vgl. zum Beispiel hier), müssen noch viele Vorbehalte und Bedenken ausgeräumt werden.

Nächste Arbeitsschritte in den Modellkommunen

Mit den fünf Modellkommunen sollen durch die Servicestelle Kommunen in der Einen Welt und von beauftragten Partnern im Jahr 2009 jeweils folgende Schritte umgesetzt werden:

• Lokale Grundlagenrecherche: Wer sind die relevanten entwicklungspolitisch engagierten Akteure? Welche Berührungspunkte gibt es zwischen ihnen? Wo und wie ist eine Verankerung des Handlungsansatzes in Verwaltung und vorhandenen Institutionen möglich?
• Weiterführung der in 2008 begonnenen Serie kommunaler Workshops zur Etablierung eines Netzwerkes. 
• Einführung regelmäßiger Treffen wichtiger Akteure in kleiner Runde, um Kontakte zu vertiefen, Kommunikation zu ermöglichen und mögliche Kooperationen anzubahnen.
• Identifizierung von Fortbildungsbedarfen und Organisation/Entwicklung von entsprechenden Capacity-Building Angeboten für die beteiligten entwicklungspolitischen Initiativen und MSOen, um eine Vernetzung und Zusammenarbeit zu ermöglichen.

Bei all diesen Arbeitsschritten wird auf die jeweils lokalen Bedarfe Rücksicht genommen und der Prozess den kommunalen Akteurstrukturen angepasst. Auch wenn das Pilotprojekt vorerst nur bis 2009 angesetzt ist, wird von der sachlichen Notwendigkeit zur Weiterführung der Maßnahmen in den Kommunen auszugehen sein. Denn die Bildung von Netzwerken erfolgt nicht durch wenige Treffen, sondern durch kontinuierliche und institutionalisierte Zusammenarbeit. Sie benötigt Zeit. Dies ist bei der Vernetzung von MSOen mit den sonstigen kommunalen Entwicklungsaktivitäten umso mehr der Falls, als hier ehrenamtliche Akteure verschiedener Prägung tätig sind.

Dr. Stefan Wilhelmy ist Projektleiter in der Servicestelle Kommunen in der Einen Welt/InWEnt gGmbH. Ulrich Held ist freier Mitarbeiter in der Servicestelle Kommunen in der Einen Welt/InWEnt gGmbH.