von Banu Bambal
Das AGG hat die Rechte der von Diskriminierung Betroffenen bedeutend ausgeweitet und so die Möglichkeit geschaffen, sich gegen die erlebte Diskriminierung rechtlich zur Wehr zu setzen und Ansprüche geltend machen zu können. Viele von Diskriminierung gefährdete und/oder betroffene Personen bzw. Personengruppen verfügen erstmals über einen einklagbaren Gleichbehandlungsanspruch im Arbeits- und Zivilrecht. Die Effektivität dieses Rechtsschutzes hängt allerdings davon ab, ob noch bestehende rechtliche Hürden und Barrieren – wie z.B. die häufig schwierige Beweislage, das ausstehende Verbandsklagerecht oder die unzureichende Infrastruktur von Angeboten, die Betroffenen in Gleichbehandlungsfragen beratend und unterstützend zur Seite stehen – durch Politik und Rechtsprechung beseitigt werden.
Aufgaben der ADS
Mit dem Inkrafttreten des AGG wurde beim Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend auch die Antidiskriminierungsstelle des Bundes (kurz ADS genannt) eingerichtet. Anders als von den EU-Gleichbehandlungsrichtlinien vorgesehen, hat der deutsche Gesetzgeber hierbei auf eine Hierarchisierung von Diskriminierungsmerkmalen verzichtet und eine zentrale Einrichtung auf Bundesebene für alle im AGG aufgeführten Diskriminierungsmerkmale geschaffen.
Die gesetzlichen Regelungen über die Einrichtung einer zentralen Antidiskriminierungsstelle finden sich im Abschnitt 6 des AGG und beinhalten im Einzelnen: Die Rechtsstellung ihrer Leitung (§ 26 AGG), ihre Aufgaben und Befugnisse (§ 27, § 28 AGG), ihre Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen und anderen Einrichtungen (§ 29 AGG) sowie die Beiordnung eines Beirats zur Förderung des Dialogs mit gesellschaftlichen Gruppen und Organisationen, die sich den Schutz vor Benachteiligungen wegen eines in § 1 AGG genannten Grundes zum Ziel gesetzt haben (§ 30 AGG).
Die ADS hat die Kernaufgabe, auf unabhängige Weise Personen, die wegen eines in § 1 AGG genannten Grundes eine Diskriminierung erlitten haben, bei der Durchsetzung ihrer Rechte zum Schutz vor Benachteiligungen zu unterstützen. So soll sie gemäß § 27 AGG insbesondere über Ansprüche und die Möglichkeiten des rechtlichen Vorgehens im Rahmen gesetzlicher Regelungen zum Schutz vor Benachteiligungen informieren, Beratung durch andere Stellen vermitteln sowie eine gütliche Beilegung zwischen den Beteiligten anstreben. Soweit die vorgebrachte Beschwerde über eine Diskriminierung in die Zuständigkeiten von Beauftragten des Deutschen Bundestages oder der Bundesregierung fällt, leitet die ADS diese mit dem Einverständnis der Ratsuchenden unverzüglich an die jeweils zuständige Stelle weiter.
Ebenfalls zum Aufgabenspektrum der ADS gehören: Öffentlichkeitsarbeit, Maßnahmen zur präventiven Verhinderung von Benachteiligungen aus den in § 1 AGG genannten Gründen, Durchführung wissenschaftlicher Untersuchungen zu diesen Benachteiligungen sowie Berichterstattung im Vier-Jahres-Turnus über Diskriminierung gegenüber dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung verbunden mit Empfehlungen zu deren Verhinderung und Beseitigung.
Enttäuschende Zwischenbilanz
„Enttäuschte Betroffene, ein Bündnis mit der Wirtschaft, von dem die Wirtschaft nichts weiß und eine Öffentlichkeitsarbeit mit wenig Öffentlichkeit – und das Ganze sehr teuer. Jetzt prüft der Bundesrechnungshof“ – dieses nüchterne Resümee über die bisherige Arbeit der ADS zog Frontal 21 in ihrer Sendung vom 16.06.2009.
Die öffentliche Kritik der durch das Gesetz geschützten Gruppen und ihren Vertretungen, des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB), der Politik und namhafter Beiratsmitglieder der ADS an der Arbeitsweise und Schwerpunktsetzung der Stelle ist zunehmend schärfer geworden. Zuweilen war von einer „Fehlbesetzung“ der ADS die Rede und Stimmen nach einem sofortigen Rücktritt ihrer Leiterin Martina Köppens wurden laut.
Was war geschehen? Seit Bestehen der ADS und der Ernennung von Martina Köppen zur Leiterin dieser Stelle erschließt sich deren Beitrag zur Bekämpfung von Diskriminierung nur mit Mühe. Bislang haben weder die Bundesregierung noch die ADS von Diskriminierung gefährdete und/oder betroffene Personen bzw. Personengruppen ausreichend über die verbesserten rechtlichen Möglichkeiten des Diskriminierungsschutzes informiert. So kennt ein Großteil der Betroffenen dass AGG und seine konkreten Rechtsschutzmöglichkeiten nicht. Diejenigen, die sich in Kenntnis des gesetzlichen Diskriminierungsschutzes an die ADS wandten, zeigen sich enttäuscht über deren Fallmanagement sowie über ihre begrenzte rechtliche Ausstattung zur gerichtlichen Unterstützung von Diskriminierungsopfern.
Während für eine Vielzahl von Menschen Diskriminierungen zum Alltag gehören, rechtfertigt Martina Köppen Diskriminierungsschutz allein aus ökonomischer Perspektive – jenseits solcher wirtschaftlichen Rentabilitätserwägungen sprach sie sich öffentlich nie für einen umfassenden Betroffenenschutz aus. Im Gegenteil: In einem Interview vom 2.06.2008 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung warnte Martina Köppen vor schärferen Diskriminierungsregeln, die ihrer Auffassung zufolge einen Schlag für die deutsche Wirtschaft bedeuten würden. Hintergrund dieser Aussage war die von der EU-Kommission geplante Erweiterung der EU-Gleichbehandlungsrichtlinien im Zivilrecht hinsichtlich der Merkmale Alter, Religion, Geschlecht, Behinderung und sexuelle Identität.
Zwischen dem gesetzlichen Auftrag und der Handlungspraxis der ADS klafft eine große Lücke und die öffentliche Kritik sowohl an der Stelle selbst als auch an ihrer Leitung scheint nicht mehr abzureißen. Im Folgenden sollen einige wesentliche Punkte dieser öffentlichen Kritik exemplarisch dargestellt werden.
Vermeintliche Unabhängigkeit
Eine Entkoppelung der Amtszeit der Leitung der ADS von der Legislaturperiode des Bundestages hätte dieser eine größere und glaubwürdigere Unabhängigkeit verliehen. Stattdessen hat der deutsche Gesetzgeber die von den europäischen Richtlinien verlangte Unabhängigkeit der national einzurichtenden Antidiskriminierungsstelle an das politische Tagesgeschäft gebunden.
Dies gewährt der deutschen ADS jedoch keine für die Antidiskriminierungsarbeit und -beratung in besonderer Weise erforderliche Distanz zu der jeweiligen Regierungsmehrheit und macht die Leitung der Stelle zu einem politischen Amt (Bielefeldt 2005), wenngleich für Betroffene von Diskriminierung die Unabhängigkeit der Beratungsstelle ein wesentliches Kriterium der Glaubwürdigkeit und Basis der Vertrauensbildung ist.
Ungenügende Ausstattung
Die europäischen Vorgaben zur Einrichtung einer oder mehrerer nationaler Antidiskriminierungsstellen sehen deren vorrangige Aufgabe darin, die Opfer von Diskriminierung auf unabhängige Weise darin zu unterstützen, ihrer Beschwerde wegen Diskriminierung nachzugehen.
In ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung ist die ADS nur sehr bedingt dazu geschaffen, eine wirkliche Hilfe für von Diskriminierung Betroffene anzubieten. Anders als in den meisten Mitgliedsstaaten der EU hat der deutsche Gesetzgeber der ADS nur sehr eng begrenzte Kompetenzen zugewiesen. Ein Vergleich mit den Befugnissen anderer europäischer Antidiskriminierungsstellen zeigt, dass die Handlungsmöglichkeiten der deutschen ADS sowohl im Hinblick auf die konkrete Bearbeitung von Diskriminierungsfällen als auch auf die Bekämpfung struktureller Ungleichheiten begrenzt sind.
Zu einer wirksamen und unabhängigen Stelle hätte eine Befugnis zur Rechtsberatung, eine Mitwirkungspflicht nicht nur von Bundes- sondern auch von Länder- und Kommunalbehörden, von Unternehmen aus der Privatwirtschaft sowie die Einräumung eigenständiger Klagerechte gehört. Nach jetziger Rechtslage dagegen kann die ADS gemäß § 28 Abs. 1 AGG Landesbehörden, kommunale Verwaltungen, private Unternehmen und weitere Beteiligte, gegen die sich ein Diskriminierungsvorwurf richtet, lediglich um Stellungnahmen ersuchen.
Ein Blick auf die Pendants der deutschen ADS in anderen EU-Staaten zeigt deutlich, dass viele Mitgliedsstaaten ihre nationalen Antidiskriminierungsstellen mit weitreichenden rechtlichen Befugnissen ausgestattet haben, die sie im Kampf gegen individuelle, institutionelle und strukturelle Diskriminierung handlungsfähig sowie durchsetzungsstark machen. Die nationalen Antidiskriminierungsstellen in Frankreich, Österreich und Zypern können Ungleichbehandlungsfälle selbst untersuchen und eigene Ermittlungen gegen die VerursacherInnen der Diskriminierung durchführen.
Das belgische Zentrum für Chancengleichheit und Rassismusbekämpfung (Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding – im Folgenden CGKR) etwa kann im Namen des öffentlichen Interesses Gerichtsverfahren anstrengen, auch wenn das Opfer der Diskriminierung nicht identifizierbar ist. So beantragte dies bei den belgischen Arbeitsgerichten festzustellen, ob die auf den Einbau von Garagentoren spezialisierte Firma „Feryn“ eine diskriminierende Einstellungspolitik betreibe. Dabei stützte sich das CGKR auf die öffentliche Äußerung des Direktors, wonach sein Betrieb grundsätzlich Monteure einstellen wolle, aber keine ArbeitnehmerInnen einer bestimmten ethnischen Herkunft beschäftigen könne, da die Kunden Bedenken hätten, ihnen für die Dauer der Arbeiten Zugang zu ihren privaten Wohnungen zu gewähren.
Der Präsident des Arbeitsgerichts Brüssel wies die Klage des CGKR mit der Begründung ab, dass es weder einen Beweis noch eine Vermutung dafür gebe, dass sich eine Person für eine Stelle beworben habe und sie aufgrund ihrer ethnischen Herkunft nicht eingestellt worden sei. Das CGKR legte daraufhin beim Arbeitsgerichtshof in Brüssel Berufung ein. Dieser richtete das Ersuchen um Vorabentscheidung an den Europäischen Gerichtshof. Das belgische Gericht wollte insbesondere wissen, ob hier eine Diskriminierung im Sinne der Richtlinie 2000/43/EG vorliegt und wem ggf. die diesbezügliche Beweislast zufällt. Der Europäische Gerichtshof entschied, dass die öffentliche Äußerung eines Arbeitgebers, er werde keine Arbeitnehmer einer bestimmten ethnischen Herkunft einstellen, eine unmittelbare Diskriminierung begründet und dass es auch diesem Arbeitgeber obliegt, zu beweisen, dass keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vorgelegen hat. Das EuGH-Urteil hat zudem deutlich herausgestellt, dass nicht nur in solchen Fällen, in denen Opfer klagen, eine Diskriminierung festgestellt werden kann, sondern ebenso in Fällen, in denen es kein identifizierbares Opfer gibt.
An die irländischen, nordirländischen sowie niederländischen Pendants der deutschen ADS können sich Beschwerdeführende sogar aufgrund weiterer Diskriminierungsgründe als in den Richtlinien aufgezählt wenden – z.B. in Irland: Staatsangehörigkeit und Zugehörigkeit zur Gesellschaft der Nichtsesshaften; Nordirland: politische Meinung und Familienstand; Niederlanden: Staatsangehörigkeit, Familienstand, Umfang der Beschäftigung. (vgl. Merx 2006)
Die Folgen dieser im europäischen Vergleich der deutschen ADS zugeschriebener geringer Befugnisse sind in der Praxis weitreichend. Wendet sich z.B. eine von Diskriminierung betroffene Person an die ADS, dann kann diese darüber informieren, welche rechtlichen Ansprüche Betroffene haben und wie sie diese durchsetzen können. Eine Rechtsberatung erfolgt jedoch nicht. Genauso wenig stehen der Stelle umfangreiche Auskunftsrechte zu, noch verfügt sie über eine eigene Klagebefugnis. Eine Einmischung in einen Diskriminierungsfall ist der ADS nur soweit möglich, als sie eine gütliche Einigung zwischen Betroffenen und Diskriminierenden anstreben kann.
Ferner kann die ADS die Betroffenen an eine geeignete Beratungsstelle weiterleiten. Diese Aufgaben stehen jedoch unter dem Vorbehalt, dass kein/e andere/r Beauftragte/r der Bundesregierung für den Fall zuständig ist. Gibt es eine solche Zuständigkeit anderer Beauftragter, dann ist die Antidiskriminierungsstelle zur sofortigen Weiterleitung des Falles verpflichtet.
Somit hat die ADS weder das Mandat als zentrale Regulierungsbehörde aufzutreten noch das nötige Sanktionspotential, um bei Beschwerdefällen Druck auf Streitparteien auszuüben. Sie fungiert lediglich als Wegweiser- und Verteilerinstanz, die die individuelle Beratung und tatsächliche Unterstützung im Diskriminierungsfall den ortsansässigen und damit sachkundigeren Stellen – wie etwa den Mitgliedsorganisationen des Antidiskriminierungsverbandes Deutschland (advd) – überlässt.
Fehlende Pendants der ADS auf Länderebene
Der deutsche Gesetzgeber wäre im Gesetzgebungsverfahren zum AGG gut beraten gewesen, wenn er die Bundesländer verpflichtet hätte, auch auf Länderebene Antidiskriminierungsstellen einzurichten. Auf diese Weise hätte eine dezentrale Hilfs- und Beratungsstruktur entstehen können, die den Zugang von Betroffenen zu zeit- und ortsnahen Beratungsangeboten erleichtert bzw. erst ermöglicht. Denn eine hinreichende und flächendeckende Versorgung von Ratsuchenden kann durch eine einzige Bundesstelle ebenso wenig wie durch das Hinzuziehen von Bundesbeauftragten sichergestellt werden.
Die erst jüngst von der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) veröffentlichten Ergebnisse der ersten EU-weiten Erhebung zu den Erfahrungen von ZuwandererInnen und ethnischen Minderheiten mit Diskriminierung und rassistisch motivierten Straftaten verdeutlichen, wie hoch die Dunkelziffer rassistisch motivierter Straftaten, Belästigung und Diskriminierung in der EU – so auch in Deutschland – tatsächlich ist. Eindringlich und erschreckend zugleich zeigen die Ergebnisse der Erhebung, dass Diskriminierung, Belästigung und rassistisch motivierte Gewalt weitaus verbreiteter sind, als amtliche Statistiken vermuten lassen. Ebenso alarmierend ist die festgestellte Resignation der Opfer von Diskriminierung und Belästigung. Die überwältigende Mehrheit der befragten Personen gab an, die erlittene Diskriminierung oder rassistisch motivierte Straftat nicht an eine entsprechende Behörde/Stelle gemeldet zu haben, weil ihnen keine Stellen bekannt waren oder aber sie davon ausgegangen sind, dass durch eine Meldung hätte nichts unternommen oder geändert werden können.
In der Bundesrepublik Deutschland existiert bislang keine flächendeckende Beratungsinfrastruktur für von Diskriminierung Betroffene, auch fehlt es an einer strukturellen öffentlichen Unterstützung der zivilgesellschaftlichen Antidiskriminierungsberatung. Kommunale und auf Länderebene angesiedelte Angebote, die Betroffene in Gleichbehandlungsfragen beraten und unterstützen, sind unterschiedlich stark ausgeprägt. Während es in nahezu allen Landesbehörden und kommunalen Verwaltungen Gleichstellungsbeauftragte gibt, ist die Verbreitung institutioneller Strukturen zu anderen Diskriminierungsmerkmalen, mit einigen wenigen Ausnahmen sehr gering. In Köln zum Beispiel gibt es neben der Gleichstellungs- und Behindertenbeauftragten auch eine Antidiskriminierungsbeauftragte hinsichtlich des Diskriminierungsmerkmals “ethnische Herkunft“. Zusätzlich beschloss der Rat der Stadt Köln am 30.06.2009 die Einrichtung eines Referats für Lesben, Schwule und Transgender.
Die geringen Kompetenzen der ADS sowie ihre fehlenden Pendants auf Länderebene machen es der Stelle nahezu unmöglich, Formen struktureller Diskriminierung in den Regionen Deutschlands überhaupt zu erfassen.
Intransparente Beratungspraxis der ADS
Wirksame Antidiskriminierungsarbeit rückt die Perspektive der Betroffenen in den Mittelpunkt. Damit signalisiert und praktiziert sie eine klare Verschiebung der Prioritäten weg von der gängigen Täterfokussierung. Der Einzelfallberatung kommt dabei die Rolle zu, Betroffene in ihrer Handlungsfähigkeit zu stärken und gleichzeitig Einzelfälle im strukturellen Kontext zu verorten. Daher ist die Einzelfallhilfe ein zentraler Bestandteil der Antidiskriminierungsarbeit. Denn erst durch die persönliche Beratung und Begleitung von Betroffenen werden wichtige Informationen über Erscheinungsformen und Wirkungsweisen diskriminierender Strukturen, Mechanismen, Bestimmungen und Handlungen gewonnen. Dieses Wissen wiederum bildet eine entscheidende Grundlage zur Identifizierung des tatsächlichen Ausmaßes und der konkreten Formen von Diskriminierung sowie für die Entwicklung wirksamer Präventionsmaßnahmen und Interventionsstrategien gegen Diskriminierung.
Auf Initiative des Landeszentrums für Zuwanderung NRW (LzZ) – das 2005 aufgelöst wurde – ist der Qualitätszirkel „Beratungspraxis bei Diskriminierungsfällen" gegründet worden. Fachleute aus Wissenschaft und Praxis, öffentlichen und freien Trägern – so auch die Antidiskriminierungsprojekte in NRW – erarbeiteten ein Positionspapier, in dem Strukturen, Rahmenbedingungen und Standards zur Beratung von Menschen mit Diskriminierungserfahrungen festgelegt wurden. Sowohl für die Antidiskriminierungsbüros in NRW (mit Sitz in Aachen, Duisburg, Dortmund, Köln und Siegen) als auch für die Mitgliedsorganisationen des Antidiskriminierungsverbandes Deutschland (advd) bildet dieses Positionspapier des Qualitätszirkels eine wichtige Grundlage qualifizierter Antidiskriminierungsberatung.
Dagegen bleiben die Vorgehensweise der ADS bei der Aufnahme und Bearbeitung von Diskriminierungsbeschwerden sowie die Qualitätssicherung und –entwicklung derselben bis heute im Unklaren. Das offensichtliche Fehlen eines speziellen Verfahrens des Fallmanagements lässt ebenfalls stark bezweifeln, ob durch die ADS eine hinreichende Unterstützung und Beratung von Betroffenen gewährleistet wird.
Falsche Prioritätensetzung
Anders als in den europäischen Richtlinien und im AGG vorgesehen, erklärt die ADS auf ihren Internetseiten, dass ein nachhaltiges Bündnis mit der Wirtschaft das zentrale und übergreifende Anliegen der ADS ist. Zu diesem Zwecke berief Martina Köppen, die Leiterin der ADS, eine weder in den Richtlinien noch im Gleichbehandlungsgesetz vorgesehene „interdisziplinäre wissenschaftliche Kommission“ ein, die die „Vorteile wertebasierter Unternehmungsführung“ herausarbeiten soll. Gemeinsam mit der Wirtschaft, ihren Verbänden sowie WissenschaftlerInnen sollen dabei Probleme bei der Handhabung des AGG aufgezeigt und umsetzbare Lösungen erarbeitet werden.
Diesen angestrebten Pakt mit der Wirtschaft lässt sich Martina Köppen einiges kosten. Zwei Kongresse zum Thema „Wertegesellschaft als ökonomischer Faktor“ für rund 245.000 Euro, ein Kamingespräch im Hotel Adlon für rund 5.600 Euro sowie ihre Beratung in strategischen, politischen und medialen Fragen in Bezug auf ein Bündnis mit der Wirtschaft und die mediale Begleitung des Prozesses für rund 20.000 Euro im Monat.
Im Atrium der Deutschen Bank fand der erste Kongress mit geladenen Gästen statt, darunter führende Repräsentanten aus Wirtschaft, Wissenschaft, Politik und Kirchen. Antidiskriminierungsverbände und weitere VertreterInnen von Betroffenenorganisationen erhielten, auch auf Nachfrage, keine Einladung. Ebenso wenig waren kritische Fragen und Beiträge aus dem Publikum im Anschluss an die Vorträge erwünscht. Mit dem einleitenden Vortrag wurde der Mainzer Kardinal Lehmann, der frühere Arbeitgeber Martina Köppens, beauftragt. Dem Umstand, dass einem hohen Repräsentant der katholischen Kirche, deren öffentlich propagiertes Werteverständnis und Praxis als Arbeitgeber auf der Diskriminierung von Frauen, Schwulen, Lesben und Nicht-Christen beruht, ein solches Forum gegeben wurde ist von Betroffenenverbänden scharf kritisiert worden. Der zweite Kongress fand sogar weitgehend unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt.
Hier drängt sich die Frage auf, welche Ergebnisse Martina Köppen mit ihrem „Pakt“ mit der Wirtschaft bisher erzielt hat. Aus der Antwort der Beauftragten für Antidiskriminierung auf die kleine Anfrage der Abgeordneten Volker Beck u.a. und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen geht hervor, dass den vier Spitzenverbänden der deutschen Wirtschaft im Sommer 2008 der Entwurf eines Eckpunktepapiers für ein solches Bündnis übersandt wurde und der Dialogprozess hierzu noch andauere. Frontal 21 gegenüber konnte jedoch kein einziger Spitzenverband der deutschen Wirtschaft enge Kontakte zu ADS bestätigen. Zwar sei über ein Bündnis mit der Wirtschaft geredet worden, allerdings ohne konkrete Inhalte; eine Vereinbarung seitens der Wirtschaftsverbände mit der ADS gebe es nicht und sei auch nicht erforderlich, da es das AGG gebe – so der O-Ton von Hildegard Reppelmund DIHK/Leiterin Arbeitsrecht in der Sendung.
Fazit und Ausblick
Der Antidiskriminierungsverband Deutschland (advd) seit seiner Gründung im Mai 2007 und als berufenes Mitglied des Beirats der ADS die Arbeit von Martina Köppen und die der Antidiskriminierungsstelle des Bundes kritisch begleitet. Die Mitgliedsorganisationen des advd erkennen an, dass Diskriminierung sowohl ein strukturelles als auch ein individuelles Phänomen ist und allein durch die gesetzliche Zubilligung gleicher Rechte nicht behoben werden kann. Der Auf- und Ausbau eines bundesweiten Kooperationsverbundes zur Etablierung einer Antidiskriminierungskultur in Deutschland ist daher ein wichtiges Anliegen des advd.
Mit konstruktiven Anregungen, insbesondere zu den Handlungsfeldern ‚Qualifizierte Antidiskriminierungsberatung‘ und ‚Einführung und Etablierung eines detaillierten und einheitlichen Dokumentationssystems zur zentralen Erfassung von Diskriminierungsbeschwerden‘, hat der advd versucht, den Professionalisierungsprozess der ADS zu unterstützen. In den vergangenen zwei Jahren ist es der ADS jedoch nicht gelungen, die Diskussionen um die Notwendigkeit eines umfassenden Diskriminierungsschutzes auf konstruktive Weise und im Sinne der Betroffenen mitzugestalten. Geschweige denn, die ADS als anerkannte Anlauf- und Beratungsstelle für Diskriminierungsopfer zu etablieren oder gar Antidiskriminierungsarbeit als gesamtgesellschaftliche Querschnittsaufgabe sowie als wichtiges politisches Handlungsfeld zu verankern.
Bei aller berechtigten Kritik darf jedoch – so die Einschätzung des advd – die Bedeutung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes für die Um- und Durchsetzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht verkannt werden. Die Bundesregierung und die Leitung der ADS sind daher aufgerufen a) eine flächendeckende, mehrsprachige und öffentlichkeitswirksame Informationskampagne zum Gleichbehandlungsschutz ins Leben zu rufen und b) die noch ausstehenden notwendigen Anpassungen des AGG baldmöglichst vorzunehmen.
Darüber hinaus müssen grundlegende Rahmenbedingungen, was die institutionelle Struktur, das Mandat und die Handlungsfelder der ADS anbelangt, verändert werden, damit die Stelle ihren zentralen Auftrag bei der Um- und Durchsetzung eines effektiven Diskriminierungsschutzes endlich wahrnehmen kann. Dazu zählen u.a.:
Entpolitisierung des Amtes
Um einer Politisierung des Amtes entgegenzuwirken und der Stelle damit eine größere und glaubwürdigere Unabhängigkeit zu verleihen, sollte die Leitung der ADS eine von der Legislaturperiode unabhängige Amtszeit besitzen – ähnlich dem Status des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit.
Ausstattung der ADS mit weitgehenden Befugnissen
Zu einer fundierten Erforschung und Offenlegung von Diskriminierungen und diskriminierenden Strukturen gehört unabdingbar die Möglichkeit zur eigenständigen Beratung, Ermittlung und Intervention in Diskriminierungsfällen. Die der ADS derzeit zur Verfügung stehenden gesetzlichen Möglichkeiten sind in dieser Hinsicht deutlich auszuweiten. Sollten Diskriminierungsfälle auch weiterhin durch die Beauftragten des Bundes bearbeitet werden, so ist eine entsprechende Ausweitung auch ihrer Rechtsgrundlagen erforderlich. Entsprechend den Mandaten von Antidiskriminierungsstellen in anderen europäischen Mitgliedstaaten sollte die deutsche ADS zumindest mit Befugnissen zur Durchführung eigener Untersuchungen im Diskriminierungsfall und Befugnissen zur aktiven Unterstützung des klagezentrierten Weges ausgestattet sein.
Strategische Neuausrichtung der ADS
Bisher setzte die ADS falsche Schwerpunkte in der Öffentlichkeit. Der sog. Pakt mit der Wirtschaft und das unermüdlich erscheinende Engagement Martina Köppens für die Wirtschaftsverbände und deren Interessen führte zwangsläufig dazu, dass die ADS weniger als Anlauf- und Beratungsstelle für Diskriminierungsopfer sondern eher als die der Wirtschaft wahrgenommen wird. Die ADS ist aufgefordert, zukünftig die Situation und Bedarfslagen der Betroffenen und nicht die der Wirtschaft in den Mittelpunkt ihrer Arbeit zu stellen.
Auch den Bereich der strukturellen Diskriminierung hat die ADS weitgehend unberücksichtigt gelassen. Daher hält es der advd für nötig, dass die ADS unter Einbeziehung der durch das Gesetz geschützten Gruppen und ihrer Vertretungen eine repräsentative Studie in Auftrag gibt, die Erscheinungsformen und Ausmaß von Diskriminierung in den Bereichen ‚Ämter und Behörden’, ‚Schule/Bildung/Weiterbildung’, ‚Ausbildung/Arbeit’, ‚Wohnen’, ‚Polizei’, ‚Justiz/Rechtsprechung’, ‚Gesundheit’, ‚Güter und Dienstleistungen’, ‚soziale Dienstleistungen’, ‚konfessionelle und andere Einrichtungen und Träger’, ‚öffentliche Verkehrsmittel’, ‚Medien’, ‚öffentlicher Raum’, ‚persönlicher Nahbereich’ erforscht und dafür Sorge trägt, dass die Ergebnisse in der Öffentlichkeit und auf der politischen Ebene angemessen debattiert werden.
Etablierung einer flächendeckenden Infrastruktur von Angeboten, die Betroffene in Gleichbehandlungsfragen beraten und unterstützen
Ohne eine flächendeckende Infrastruktur von Beratungsstellen, die die erweiterten rechtlichen Möglichkeiten des Diskriminierungsschutzes kommunizieren und bekannt machen, Betroffene im Erkennen und Wahrnehmen ihrer Rechte fördern und stärken, sie beim Bestreiten des Rechtsweges unterstützen und verlässliche Informationen und Einschätzungen über Chancen und Risiken dieses Weges bieten, kann das AGG nicht wirksam werden.
Es liegt auf der Hand, dass eine einzige auf der Bundesebene angesiedelte Stelle keine hinreichende und flächendeckende Versorgung von Diskriminierungsopfern sicherstellen kann. Die Schaffung einer einheitlichen regionalen Beratungsebene unterhalb der Antidiskriminierungsstelle des Bundes ist zwingend geboten. Beim Auf- und Ausbau einer dezentralen Hilfs- und Beratungsstruktur müssen zudem zivilgesellschaftlich tätige Antidiskriminierungsstellen stärker als bisher miteinbezogen werden. Im Gegensatz zu ADS verfügen diese Stellen über langjährige Erfahrungen und Expertisen in der qualifizierten Beratung, Begleitung und dem Empowerment Betroffener und genießen bei Ratsuchenden – vor allem aufgrund derer Unabhängigkeit von staatlichen Einrichtungen und Parteien sowie ihrer parteilichen Arbeitsweise – ein besonderes Vertrauen.
Antidiskriminierungsstellen in Deutschland (PDF)
Literatur
-
Bielefeldt, Heiner: Diskriminierungsschutz als menschenrechtliche Verpflichtung. Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend A.-Drs. 15(12)440-J, 28.02.2005.
-
Frontal 21 Manuskript: Beitrag Viel Geld für wenig Nutzen – Antidiskriminierungsstelle in der Kritik. Sendung vom 16.06.2009. Von Mirjam Dolderer und Birte Meier.
- Merx, Andreas: Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes. Dossier: Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz.
Banu Bambal ist Projektleiterin im AntiDiskriminierungsBüro (ADB) Köln/Öffentlichkeit gegen Gewalt e.V. und Vorstandsmitglied des Antidiskriminierungsverbandes Deutschland (advd).