von Rainer Nickel
Was lange währte, wird endlich Gesetz
„Was lange währt, wird endlich gut“, so wird manch eine/r gedacht haben, nachdem der Bundespräsident endlich im August 2006 das lange umkämpfte Antidiskriminierungsgesetz unter dem Namen ‚Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz’ (AGG) verkündet hat. Ob es gut geworden ist, wird die Praxis zeigen. Seine Vorgeschichte ist jedenfalls ausgesprochen blamabel für die Bundesrepublik: Das Gesetz setzt vier EG-Richtlinien um, wobei drei von ihnen schon seit Jahren (2002 bzw. 2003) hätten umgesetzt werden müssen. Der erste Versuch einer solchen Umsetzung scheiterte im Jahr 2002 nach nur wenigen Wochen, der zweite Versuch kam über einen Vorentwurf ebenfalls nicht hinaus, und der dritte Anlauf scheiterte schließlich am energischen Widerstand der damaligen Bundestagsopposition CDU und FDP und der von ihnen geführten Landesregierungen.
Ein Antidiskriminierungsgesetz für die vielfältige Republik
Von Beginn an sollte das Gesetz kein Stückwerk bleiben, sondern die veränderten gesellschaftlichen Realitäten der Bundesrepublik insgesamt in den Blick nehmen, auch wenn es hiergegen starken Widerspruch gab. „Diskriminiert sind wir ja irgendwie alle“ hatte die Süddeutsche Zeitung noch im Jahre 2002 getitelt, als der erste Vorentwurf bekannt wurde. Auch später gab es zum Teil heftige Kritik daran, dass das Gesetz in einigen Bereichen über das hinausgeht, was von den EG-Richtlinien als minimaler Schutz vor Diskriminierungen gefordert wird.
Die Kritiker eines Antidiskriminierungsgesetzes verwiesen vor allem darauf, dass das Grundgesetz in Artikel 3 Absatz 3 bereits eine Vorschrift gegen Diskriminierungen enthält. Dort heißt es: „Niemand darf wegen seines Geschlechts, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.“ Dieses Diskriminierungsverbot richtet sich allerdings in erster Linie an die öffentliche Gewalt, d.h. an den Gesetzgeber, die Behörden und die Gerichte, während es zwischen Privatpersonen nur ganz eingeschränkt anwendbar ist, obwohl es gerade dort in der Praxis (etwa im Berufsleben oder auf dem Wohnungsmarkt) erfahrungsgemäß gravierende Probleme gibt. Es war also auch unabhängig von europäischen Vorgaben höchste Zeit, dass sich die Bundesrepublik ihrer Realität als Einwanderungsland und als vielfältige Republik stellt und den Schutz vor Diskriminierungen ernst nimmt.
Vier Hauptaspekte werden geregelt
Herausgekommen ist ein Gesetz, dass sich nach seinem Paragraph 1 zum Ziel gesetzt hat, „Benachteiligungen aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft, des Geschlechts, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Identität zu verhindern oder zu beseitigen“. Das AGG vereinigt die komplexen Regelungen in den EG-Richtlinien in einem ebenfalls komplexen Gesetz, das vor allem vier Aspekte regelt:
- Diskriminierungen in Beschäftigung und Beruf, einschließlich der Auswahl von Bewerberinnen und Bewerbern um einen Arbeitsplatz;
- Diskriminierung und Gleichbehandlung im allgemeinen Geschäftsleben („Zivilrechtsverkehr“), wie zum Beispiel bei der Vermietung von Wohnungen oder dem Abschluss von Versicherungen;´
- den rechtliche Schutz gegen Diskriminierungen, d.h. die Voraussetzungen und Bedingungen, unter denen Betroffene sich gerichtlich gegen Benachteiligungen wehren können, und die Unterstützung durch Verbände;
- die Einrichtung einer Antidiskriminierungsstelle des Bundes, die vielfältige Aufgaben erledigen soll und insbesondere auch Anlaufstelle für Beschwerden ist.
Ein eigenständiges und umfassendes Gesetz
Erfreulich ist insbesondere, dass es sich um ein umfassendes Gesetz handelt, das die verschiedenen EG-Richtlinien in einem eigenständigen Gesetz vereint und damit im Prinzip übersichtlicher ist als eine Regelung, bei der verschiedene Gesetze in Teilen geändert werden. Die EG-Richtlinien betreffen jeweils unterschiedliche Gegenstände: den Bereich Beruf und Beschäftigung (Richtlinie 2000/78/EG), allerdings nicht in Bezug auf ethnische Diskriminierung; das allgemeine Geschäftsleben und weitere Bereiche (Richtlinie 2000/43/EG), aber nur bezogen auf rassistische und ethnische Diskriminierung, und die Diskriminierung wegen des Geschlechts im Arbeitsleben und im allgemeinen Geschäftsleben (Richtlinien 2002/73/EG und 2004/113/EG). Die Richtlinien sind also ein Flickenteppich. Der Gesetzgeber hat deshalb gut daran getan, ein einheitliches Gesetz zu schaffen und dabei eine Hierarchisierung der Diskriminierungsmerkmale weitgehend zu vermeiden, also zum Beispiel zu verhindern, dass beim Abschluss eines Mietvertrages über eine öffentlich angebotene Wohnung wegen der ethnischen Herkunft nicht diskriminiert werden darf, wegen der Religion aber doch.
Das AGG orientiert sich dabei an Artikel 13 des EG-Vertrages und an Artikel 3 Absatz 3 des Grundgesetzes und verbietet Diskriminierungen wegen der dort aufgezählten Merkmale. Trotzdem ist der Schutz nicht bei allen Merkmalen gleich. Kompliziert wird die Sachlage auch noch dadurch, dass in letzter Minute im Bereich des allgemeinen Geschäftslebens eine Änderung eingefügt wurde: Das Verbot einer Diskriminierung wegen der Weltanschauung wurde gestrichen, weil man verhindern wollte – so jedenfalls die Begründung des Rechtsausschusses des Bundestages -, dass sich zum Beispiel Rechtsradikale den Zugang zu Versammlungsräumen in Gaststätten gerichtlich erstreiten können. Aber auch in anderen Bereichen, insbesondere im Arbeitsrecht, gibt es unterschiedliche Regelungen für manche Diskriminierungsmerkmale (z.B. für Benachteiligungen wegen des Alters).
Diskriminierungsschutz von Soldatinnen und Soldaten, bei Sozialleistungen und bei der Arbeitsvermittlung
Ergänzend zum AGG sind auch noch weitere Gesetzesvorschriften verabschiedet worden. Das „Gesetz über die Gleichbehandlung der Soldatinnen und Soldaten“ hat das Ziel, „Benachteiligungen aus Gründen der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion, der Weltanschauung oder der sexuellen Identität für den Dienst als Soldatin oder Soldat zu verhindern oder zu beseitigen“. Auch weitere Gesetze, wie z.B. das Bundesbeamtengesetz, wurden verändert. Besonders wichtig sind auch die Änderungen im Sozialgesetzbuch.
Der neue § 33c des Ersten Buches Sozialgesetzbuch enthält nunmehr ein Benachteiligungsverbot bei der Inanspruchnahme sozialer Rechte. Verboten sind Benachteiligungen „aus Gründen der Rasse, wegen der ethnischen Herkunft oder einer Behinderung“. Ausdrücklich und zusätzlich für alle Diskriminierungsmerkmale ist dies nun auch für den Bereich der Arbeitsvermittlung durch die Bundesagentur für Arbeit geregelt (§ 36 des Dritten Buches Sozialgesetzbuch): Die Bundesagentur darf keine Einschränkungen berücksichtigen, die der Arbeitgeber für die Arbeitsvermittlung macht, wenn diese Einschränkungen gegen das AGG verstoßen würden (z.B. keine Frauen, keine Männer, keine Personen über 50 Jahre oder mit Migrationshintergrund). Eine Benachteiligung wegen der Staatsangehörigkeit bleibt dagegen weiterhin zulässig.
Lücken: Kein Diskriminierungsschutz vor öffentlicher Gewalt
Diskriminierungsschutz ist vermutlich nie lückenlos, und auch das AGG weist an einigen Stellen Lücken im Rechtsschutz gegen Diskriminierungen auf. Leider ist dies aber nicht alles: Eigentlich sollte man meinen, dass Behörden, Gerichte und alle anderen öffentlichen Institutionen selbstverständlich auch an den im AGG ausbuchstabierten Grundsatz der Nichtdiskriminierung gebunden sind. Dies ist freilich nicht der Fall: Dem Wortlaut nach gilt das Gesetz nicht für Diskriminierungen durch die öffentliche Gewalt gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern, also insbesondere nicht für Benachteiligungen durch Behörden und Gerichte.
Das hat gravierende Folgen: Zum Beispiel ist das Herausgreifen bestimmter Personen bei Personenkontrollen wegen ihres Aussehens (insbesondere Hautfarbe oder ethnische Herkunft), aus den USA bekannt als ‚racial profiling’, vom Diskriminierungsverbot nicht ausdrücklich erfasst. Hier bietet zwar Artikel 3 Absatz 3 des Grundgesetzes einen gewissen Schutz, aber wie weit dieser Schutz reicht, ist gerichtlich noch nicht endgültig geklärt. Hinzu kommt, dass diejenigen, die sich diskriminiert fühlen, nicht auf die Klausel zur Beweiserleichterung berufen können. Insgesamt ist also zu bedauern, dass zwar Diskriminierungen in der Schule und im Bereich sozialer Leistungen durch das AGG erfasst werden, der gesamte Bereich der sonstigen Verwaltung und vor allem auch der Bereich Polizei vollständig ausgeklammert bleiben.
Ausblick: Das AGG – ein großer Wurf?
Wie ist das AGG nun im Hinblick auf das Ziel des Gesetzes die Bekämpfung von Diskriminierungen zu bewerten? Die Schaffung eines umfassenden Antidiskriminierungsrechts war auch unabhängig von den EG-Richtlinien längst überfällig und rechtspolitisch geboten. Nicht nur die Arbeitsmigration seit den 50er Jahren des vergangenen Jahrhunderts hat die Gesellschaft der Bundesrepublik nachhaltig verändert: Eine zuvor als homogen erschienene Wohnbevölkerung ist nunmehr in weiten Teilen heterogen geworden, eine vielfältige Republik. Diese Tatsache wie auch die Folgen der Heterogenität für die Gesellschaft der Bundesrepublik und ihr Recht sind lange Zeit ignoriert worden. Das nunmehr vorliegende AGG ist daher als ein Baustein einer Rechtspolitik zu verstehen, die auf gesellschaftliche Veränderungen reagiert und die Integration der Gesellschaft (und nicht nur von Zuwanderern oder Behinderten) fördern will. Dies ist sehr zu begrüßen.
Leider haben eine Reihe von Last-Minute-Änderungen durch den Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages, die das Plenum des Bundestages schließlich abgesegnet hat, das Schutzniveau deutlich gesenkt und die Durchsetzbarkeit von Ansprüchen deutlich verschlechtert: Die Ausweitung der Ausnahmen vom Benachteiligungsverbot, insbesondere im Bereich des Wohnungsmarktes und des allgemeinen Geschäftslebens, die Umgestaltung der Vorschriften über die Beweislastverteilung, und die Verwässerung der Stellung der Antidiskriminierungsverbände, um nur einige Beispiele zu nennen, all dies wird es den Betroffenen in Zukunft schwerer machen, ihren Anspruch auf Gleichbehandlung durchzusetzen.
Hinzu kommt, dass die Regelungen ausgesprochen kompliziert sind. Dies liegt zum Teil an der Materie selbst. Der Gesetzgeber musste schließlich die Vertragsfreiheit und den Anspruch auf Gleichbehandlung gegeneinander abwägen, und dies erfordert ausführliche Regelungen. Zum Teil liegt dies aber auch daran, dass der Gesetzgeber in einigen wichtigen Bereichen, insbesondere im allgemeinen Zivilrecht (Wohnung/Gaststätten/Geschäftsverkehr) die Last der Konkretisierung des Gesetzes auf die Gerichte verlagert hat, indem er eine große Zahl von vieldeutigen und unbestimmten Begriffen verwendet. Dies gilt vor allem für die Ausnahmen vom Benachteiligungsverbot, die zum Teil sehr undeutlich formuliert sind. Damit einher geht ein Minus an Rechtssicherheit für die Betroffenen wie auch für alle Beteiligten. Eine Nachbesserung ist unter der gegenwärtigen politischen Konstellation kaum zu erwarten, so dass die Betroffenen wohl auf absehbare Zeit mit diesem Problem leben müssen.
Ein gewisser Ausgleich für diese Risikoverlagerung auf die Betroffenen hätte dadurch erreicht werden können, dass der Gesetzgeber eine Institution schafft, die sich mit der Macht ihres Amtes und einem unabhängigen Mandat auf die Seite der Betroffenen stellt. Die Ausgestaltung der ‚Antidiskriminierungsstelle des Bundes’ bleibt aber auf halber Strecke stehen. Ob sie insgesamt hinter den Erwartungen zurückbleibt, wird auch davon abhängen, wer die Leitung der Stelle übernimmt, und welchen Elan sie angesichts der schwierigen Rahmenbedingungen entfalten kann.
Lesen Sie im vollständigen Beitrag die Analyse der Struktur und des Inhalts des AGG
Download 
Rainer Nickel ist Verfassungs- und Europarechtler an der Universität Frankfurt am Main und Rechtsanwalt. Als Sachverständiger hat er vor dem zuständigen Ausschuss des Bundestages zu dem AGG-Gesetzesentwurf Stellung genommen.
