European Governance of Migration
Policy Paper der Heinrich Böll Stiftung
Zusammenfassung
Europa steht vor großen migrationspolitischen Herausforderungen. In vielen Weltgegenden steigt der Abwanderungsdruck, und noch mehr Menschen als bisher werden versuchen, vor politischer Gewalt, Unterdrückung, wirtschaftlicher Perspektivlosigkeit und Umweltzerstörungen zu fliehen und für sich und ihre Familien in den EU-Staaten eine bessere Zukunft zu suchen. Gleichzeitig wird in den alternden und schrumpfenden europäischen Gesellschaften der Bedarf an Zuwanderern zunehmen. Bislang gibt es aber nirgendwo einen gesellschaftlichen oder politischen Konsens über den Umgang mit dieser Zuwanderung und der wachsenden größeren ethnischen und kulturellen Vielfalt. Es herrscht Unklarheit, wie viele Migranten und Flüchtlinge benötigt werden und erwünscht sind, mit welchen Instrumenten die Zuwanderung gesteuert werden kann und wie die Zuwanderer integriert werden sollen. Diese nationalen Ungewissheiten addieren sich auf europäischer Ebene. Zudem unterscheiden sich die Mitgliedstaaten in Hinblick auf ihre Migrationsgeschichte, den Umfang und die Struktur der Zuwanderung und die Herkunftsländer trotz aller Annäherungstendenzen immer noch beträchtlich voneinander. Die Einigung auf eine gemeinsame Migrationspolitik fällt ihnen dementsprechend schwer.
Gleichwohl haben die Mitgliedstaaten bereits vor mehr als zehn Jahren mit dem Amsterdamer Vertrag eine gemeinsame Migrationspolitik beschlossen. Seitdem wurden zahlreiche migrationspolitische Baustellen eröffnet, deren Fertigstellung unterschiedlich weit gediehen ist. Größere Fortschritte in Richtung auf eine gemeinsame Politik wurden in der Asylpolitik und bei der gemeinsamen Kontrolle der EU-Außengrenzen erzielt – und zwar jeweils bei den restriktiven Elementen der gemeinsamen Politik. Bei der Zuwanderungssteuerung hingegen, insbesondere bei der Arbeitsmigration, konnten sich die Regierungen bislang nicht auf eine gemeinschaftliche Politik einigen. Offensichtlich ist gerade hier die Angst vor einem Verlust nationaler Handlungsfähigkeit besonders ausgeprägt: Für viele Regierungen gehört die Entscheidung, wem unter welchen Bedingungen und zu welchem Zweck die Zuwanderung gestattet wird, nach wie vor zum Kernbereich der nationalen Souveränität und des staatlichen Regierens.
Ein solches Zögern werden sich die Mitgliedstaaten nicht mehr lange leisten können, dazu steigt der Problemdruck zu schnell. Es ist zu erwarten, dass die gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik ein Balanceakt bleiben wird: Einerseits müssen nationale Kompetenzen gewahrt werden, weil die Politik nur auf diese Weise den großen nationalen, regionalen und lokalen Unterschieden in der EU gerecht werden kann. Andererseits müssen sich die EU-Staaten schon allein wegen des gemeinsamen Binnenmarktes auf einen verbindlichen rechtlichen Rahmen für die Zuwanderung und auf gemeinsame Konzepte und Instrumente einigen. Nur so werden sie eine kohärente, effiziente und legitime Asyl- und Migrationspolitik erreichen können.
Analysiert man die aktuellen Wanderungstrends in den Mitgliedstaaten, die Wanderungspotenziale in den EU-Nachbargebieten, die mit den Wanderungsbewegungen verbundenen Herausforderungen und Chancen sowie die Entwicklung und den aktuellen Stand der bisherigen europäischen Migrationspolitik, dann lassen sich mehrere Schwerpunkte identifizieren, mit denen sich die „Governance“ der europäischen Migrationspolitik vorrangig befassen muss.
Prinzipiell muss zunächst bedacht werden, dass es keine Alternative zu einer intensiveren europäischen Zusammenarbeit gibt. Eine problembezogene und realistische europäische Migrationspolitik muss den künftigen ökonomischen und demographischen Zuwanderungsbedarf antizipieren, die Zuwanderung sozialverträglich gestalten, die Verpflichtungen des humanitären Völkerrechtes und die weltpolitische Einbettung der europäischen Staaten berücksichtigen sowie einen Beitrag zu Bekämpfung der Ursachen von erzwungenen Wanderungen leisten. Hierauf müssen die humanitäre Hilfe und die Entwicklungszusammenarbeit der EU stärker ausgerichtet werden, und die Mitgliedstaaten müssen den internationalen Flüchtlingsschutz weiter entwickeln und die finanzielle, infrastrukturelle und personelle Arbeitsfähigkeit der damit befassten internationalen Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen verbessern.
Dazu müssen in der Migrations- und Asylpolitik kohärente und umfassende Ansätze verfolgt werden. Kohärenz bedeutet in diesem Zusammenhang dreierlei:
- Es muss auf verschiedenen Regierungsebenen (Staat, Regionen, Kommunen) eine gemeinschaftliche Politik stattfinden, wobei die Zivilgesellschaft (insbesondere Nichtregierungsorganisationen) einbezogen werden muss (vertikale Kohärenz).
- Es müssen Steuerungsinstrumente in unterschiedlichen Politikfeldern kombiniert werden, also migrationspolitische Instrumente im engeren Sinn mit außen-, entwicklungs-, sozial- und wirtschaftspolitischen Instrumenten (horizontale Kohärenz).
- Es müssen die EU-Staaten gemeinsame Ziele entwickeln und verfolgen, und zwar auf der Grundlage der Gedanken von Lastenteilung und Solidarität (innere Kohärenz). Im „Gesamtansatz zur Migrationsfrage“ haben die Mitgliedstaaten zudem bestimmt, dass zu einer umfassenden Politik nicht nur eine Verringerung der irregulären Migration gehöre, sondern auch dauerhafte Lösungen für Flüchtlinge und eine bessere Steuerung der legalen Migration.
Von einer solchen kohärenten und umfassenden Politik ist die europäische Asyl- und Migrationspolitik derzeit noch weit entfernt. Es dominiert immer noch eine unkoordinierte, zum Teil widersprüchliche, wenig strategisch ausgerichtete, eher kurzfristigen Notwendigkeiten gehorchende Ad-hoc-Politik. Für Fortschritte in Richtung auf eine gemeinsame Politik müsste die Kohärenz auf allen drei Ebenen verbessert werden.
Bei der inhaltlichen Gestaltung der künftigen Politik sollten folgende Grundsätze im Mittelpunkt stehen:
- Defizite der bisherigen Steuerungsinstrumente erkennen:
In den meisten EU-Mitgliedstaaten mangelt es vor allem den Regelungen zur Arbeitsmigration an Transparenz, Legitimität und Effizienz. Sie sind in der Regel nicht das Ergebnis strategischer Planung, sondern jahrzehntelanger Reaktionen auf aktuelle Gegebenheiten. Die nationalen Regelungen sind nicht geeignet, die Arbeitsmigration so zu steuern, dass ihre wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Chancen optimal genutzt werden können. Ihre Unterschiedlichkeit verhindert zudem, dass die Mitgliedstaaten bei der Anwerbung die Vorteile des EU-Wirtschaftsraumes nutzen können – was in Bezug auf hoch qualifizierte Zuwanderer angesichts der internationalen Konkurrenz einen Standortnachteil bedeutet. Diese Defizite müssen erkannt werden.
- Bedarf an ausländischen Arbeitskräften nachweisen:
In vielen Mitgliedstaaten ist die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit nach wie vor ein zentrales politisches Thema, und viele Wähler messen ihre Regierung an der Fähigkeit, dieses Problem zu bewältigen. Das gilt selbst dann, wenn die Handlungsmöglichkeiten der Regierungen angesichts der wirtschaftliche Globalisierung und der politischen und wirtschaftliche Integration der EU eingeschränkt sind. Öffentliche Akzeptanz für neue Regelungen zur Arbeitsmigration kann nur gefunden werden kann, wenn nachgewiesen wird, dass die betreffenden Arbeitskräfte benötigt werden und sie keine inländischen Arbeitskräfte verdrängen.
- Arbeitsmigration qualifikationsabhängig gestalten:
Die Steuerung der Zuwanderung sollte an der Qualifikation der Migranten ansetzen und drei Gruppen unterscheiden: Für Hochqualifizierte sollte es keine Zuwanderungshürden geben. Für sie sollten ein humankapitalorientierter Ansatz und ein großzügiges Kontingent gewählt werden, außerdem sollte um sie aktiv geworben werden. Für Fachkräfte hingegen besteht die Gefahr einer Verdrängung einheimischer Arbeitskräfte. Hier müsste man einen arbeitsmarktbezogenen Ansatz wählen, der die Zuwanderung nur zulässt, wenn nachgewiesen wird, dass der Bedarf nicht aus dem inländischen Arbeitskräftereservoir gedeckt werden kann. Für gering qualifizierte Arbeitskräfte sollten nur kurzfristige (allerdings wiederholbare) Arbeitsmöglichkeiten angeboten werden, ebenfalls mit einer Vorrangprüfung.
- Über künftige Herkunftsgebiete nachdenken:
Da die neuen EU-Mitgliedstaaten als Herkunftsländer wegen ihrer bisherigen Abwanderung, ihres Wirtschaftswachstums und ihrer demographischen Entwicklung an Bedeutung verlieren werden, muss bereits jetzt nachgedacht werden, woher die Arbeitsmigranten in Zukunft kommen sollen. Die künftigen Potenziale liegen in Afrika und Asien. Um diese nachhaltig nutzen zu können, sind strategische Entscheidungen und entsprechende umfassende Abkommen erforderlich. - Entwicklungspolitische Folgen beachten:
Bei der Arbeitsmigration müssen die ambivalent entwicklungspolitischen Folgen für die Herkunftsländer beachtet werden. Über einige Möglichkeiten zur Verbesserung der Entwicklungswirkungen wird bereits diskutiert, beispielsweise über den Verzicht auf die Abwerbung von im Herkunftsland dringend benötigten Arbeitskräften (Gesundheitsbereich) oder über die Erleichterung von Rücküberweisungen. Um die Fehler der früheren Gastarbeiteranwerbung zu verhindern, müssen Verfahren entwickelt werden, die den Migranten die Rückkehr erleichtern (Reintegrationsprogramme) und die der Dequalifizierung durch die Tätigkeit im Ausland entgegenwirken (Aus- und Fortbildungsmaßnahmen von Unternehmen und Staat).
- Integrationsbemühungen verstärken und Konzepte für temporäre Zuwanderer entwickeln:
Aus den Integrationsproblemen vor allem der zweiten und dritten Generation müssen Konsequenzen gezogen werden. In der Frühphase der Gastarbeiteranwerbung wurde in vielen Ländern auf Integrationsmaßnahmen verzichtet. Diese Versäumnisse sind heute nur noch mit größtem Aufwand auszugleichen, oftmals gelingt es gar nicht mehr. Gleichwohl müssen diese Defizite mit erheblich größerem Aufwand als bisher bekämpft werden, weil sich kein Mitgliedstaat einen dauerhaft randständigen (und zudem wachsenden) Bevölkerungsteil leisten kann. Integrationsmaßnahmen dürfen sich nicht nur auf die Vermittlung von Sprachkenntnissen beschränken, sondern müssen auf die Verbesserung der Arbeitsmarktchancen zielen ¬– und dabei vor allem auf einen besseren Zugang zum Arbeitsmarkt. Darüber hinaus müssen angesichts der überall zunehmenden Bedeutung von temporärer Migration über Integrationshilfen für diese Zuwanderer nachgedacht werden. Bislang gibt es keine solchen Konzepte für eine „Integration auf Zeit“, sie sind aber für einen umfassenden Ansatz unabdingbar.
- Durch geregelte Migration den Flüchtlingsschutz stärken:
Die fragmentierte und konzeptlose Migrationspolitik der Mitgliedstaaten und die fehlenden legalen Zuwanderungsmöglichkeiten tragen zum Missbrauch des Asylrechts und zur Zunahme der irregulären Zuwanderung bei. Die aktuellen Vorschläge, durch ein Angebot begrenzter Zuwanderungskontingente die irreguläre Zuwanderung zu reduzieren (Mobilitätspartnerschaften), sollten schnellstmöglich getestet werden. Die Zahl der Pilotprojekte sollte erhöht werden, und an ihnen sollten sich alle EU-Staaten beteiligen, da zu kleine Kontingente möglicherweise keine messbaren Auswirkungen auf irreguläre Migration und den Asylmissbrauch haben werden. Bei der bevorstehenden „zweiten Phase“ des EU-Asylsystems sollte der derzeit kaum noch vorhandene Flüchtlingsschutz wieder gestärkt werden, insbesondere der Zugang zu den Asylverfahren muss verbessert werden. Die EU-Staaten sollten auch ihre Verantwortung für den internationalen Flüchtlingsschutz wahrnehmen und neue Möglichkeiten für die Aufnahme von Kontingentflüchtlingen schaffen, um zu verhindern, dass fragile Staaten in den Herkunftsregionen durch Massenfluchtbewegungen destabilisiert werden und dann möglicherweise selbst zu Fluchtbewegungen beitragen. Zudem sollten die EU-Staaten mehr Flüchtlinge als bisher im Rahmen von Resettlement-Programmen des UN-Flüchtlingshilfswerkes aufnehmen. All diese Maßnahmen könnten auch zur Reduzierung der irregulären Migration beitragen, und sie würden die Glaubwürdigkeit der EU stärken, die sie benötigt, wenn sie von anderen Staaten verlangen will, mehr Flüchtlinge aufzunehmen.
Autor des Policy Papers ist Dr. Steffen Angenendt
Download die Langfassung des Policy Papers (pdf, 71 Seiten, 2000 KB)
