Positive Maßnahmen in der Praxis – 10 Fragen und Antworten zur Umsetzung Positiver Maßnahmen

von Andreas Merx

Inhalt

1. Was sind Positive Maßnahmen?

2. Welche strukturellen Barrieren können mit Positiven Maßnahmenabgebaut werden?

3. Welche Ziele haben Positive Maßnahmen?

4. Was sind Voraussetzungen zur Durchführung Positiver Maßnahmen?

5. Was sind Grenzen Positiver Maßnahmen?

6. Welche Instrumente Positiver Maßnahmen können ergriffen werden?

7. Was sind zentrale Erfolgsfaktoren einer effektiven Umsetzung Positiver Maßnahmen?

8. Was sind mögliche Hindernisse bei der Umsetzung Positiver Maßnahmen?

9. Wie können Positive Maßnahmen effektiv durchgeführt werden?

10. Welche gesellschaftspolitischen und wirtschaftlichen Chancen und Vorteile sind mit Positiven Maßnahmen verbunden?

Literatur

 

1. Was sind Positive Maßnahmen?

Ganz allgemein lassen sich Positive Maßnahmen als gezielte Fördermaßnahmen umschreiben, mit denen strukturelle Barrieren abgebaut und gezielt Diversity gefördert werden können. Im Fokus Positiver Maßnahmen stehen dabei die von den EU-Gleichbehandlungsrichtlinien und dem AGG geschützten Personen und gesellschaftlichen Gruppen (die in § 1 AGG geschützten Diskriminierungsgründe sind: Alter, Behinderung, ethnische Herkunft/zugeschriebene „Rasse“, Geschlecht, Religion oder Weltanschauung und sexuelle Identität), für die bestehende Nachteile „verhindert oder ausgeglichen werden sollen.“ Es findet sich allerdings keine umfassendere Definition Positiver Maßnahmen im Europäischen Gleichbehandlungsrecht oder im AGG:

Die EU-Gleichbehandlungsrichtlinie 2000/43/EG (Antirassismusrichtlinie) enthält in Artikel 5 („Positive Maßnahmen“) die entsprechende Formulierung zu Positiven Maßnahmen:

Der Gleichbehandlungsgrundsatz hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, zur Gewährleistung der vollen Gleichstellung in der Praxis spezifische Maßnahmen, mit denen Benachteiligungen aufgrund der Rasse oder ethnischen Herkunft verhindert oder ausgeglichen werden, beizubehalten oder zu beschließen.

Eine nahezu gleich lautende Formulierung findet sich in der EU-Gleichbehandlungsrichtlinie 2000/78/EG (arbeitsrechtliche Rahmenrichtlinie) in Artikel 7 („Positive und spezifische Maßnahmen“):

Der Gleichbehandlungsgrundsatz hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, zur Gewährleistung der völligen Gleichstellung im Berufsleben spezifische Maßnahmen beizubehalten oder einzuführen, mit denen Benachteiligungen wegen eines in Artikel 1 genannten Diskriminierungsgrunds verhindert oder ausgeglichen werden.

In verschiedenen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zur Umsetzung von Positiven Maßnahmen im Bereich der Gleichstellung von Frauen und Männern in der Arbeitswelt (z.B. EuGH-Rechtsprechung zur Richtlinie 76/207/EWG; vgl. EuGH Slg. 2000 I-1875 Rn. 50 f. (Badeck) oder auch EuGH Slg. 1997 I-6363 (Marschall)) wurde eine Minimaldefinition Positiver Maßnahmen im Europäischen Rechtskontext entwickelt. Danach handelt es sich bei Positiven Maßnahmen um Mittel, „die zwar ihrerseits diskriminierend wirken können, tatsächlich aber in der sozialen Wirklichkeit bestehende faktische Ungleichbehandlungen beseitigen oder verringern sollen“.

Der deutsche Gesetzgeber hat die Formulierungen der EU-Gleichbehandlungsrichtlinien sinngemäß übernommen und dabei zugleich eine Mindestanforderung an die Zulässigkeit der Maßnahmen festgeschrieben. § 5 AGG „Positive Maßnahmen“ lautet:

Ungeachtet der in den §§ 8 bis 10 sowie in § 20 benannten Gründe ist eine unterschiedliche Behandlung auch zulässig, wenn durch geeignete und angemessene Maßnahmen bestehende Nachteile wegen eines in § 1 genannten Grundes verhindert oder ausgeglichen werden sollen.

Eine Studie der Europäischen Kommission aus 2009 zu „Internationalen Sichtweisen zu positiven Maßnahmen“ hat eine etwas umfangreichere Arbeitsdefinition Positiver Maßnahmen entwickelt. Sie beschreibt Positive Maßnahmen als „angemessene Aktivitäten, die implementiert werden, um in der Praxis eine vollständige und effektive Chancengleichheit für alle Mitglieder von Gruppen zu gewährleisten, die sozial oder wirtschaftlich benachteiligt sind oder anderweitig die Folgen vergangener oder gegenwärtiger Diskriminierung oder Benachteiligung zu erleiden haben.“

In der Arbeitswelt und insbesondere im Unternehmenskontext hat sich der Begriff der „Positiven Maßnahme“ noch wenig durchgesetzt. Die zahlreichen gezielten Fördermaßnahmen, die im Rahmen der vielfältigen Aktivitäten von Unternehmen, Organisationen und öffentlichen Verwaltungen/Einrichtungen im Bereich Antidiskriminierung, Gleichstellung sowie zur Förderung der personalen Vielfalt im Rahmen eines umfassenderen Diversity Managements umgesetzt werden und durchaus als „Positive Maßnahmen“ bezeichnet werden könnten, laufen meist noch nicht unter diesem Begriff. Häufig werden die Maßnahmen im Unternehmenskontext eher „zielgruppenorientierte Fördermaßnahmen“ genannt.

Die zunehmende Thematisierung und Diskussion um Positive Maßnahmen wird zukünftig sicherlich dazu beitragen, ein breiteres Verständnis und eine Vielzahl differenzierterer Definitionen Positiver Maßnahmen zu entwickeln.

2. Welche strukturellen Barrieren können mit Positiven Maßnahmen abgebaut werden?

Positive Maßnahmen sollen dazu beitragen bestehende Nachteile für Personen und Personengruppen aufgrund vorhandener struktureller Diskriminierungen zu verhindern oder auszugleichen. Eine Vielzahl internationaler, europäischer und nationaler Studien, Analysen und Statistiken weisen auf unterschiedliche in Deutschland bestehende strukturelle Barrieren, Nachteile und deutliche Unterrepräsentationen für verschiedene gesellschaftliche Gruppen hin. Im folgenden dazu eine Auswahl aus den jeweiligen Merkmalsdimensionen des AGG.

Bereich (Lebens)Alter

• Ältere ArbeitnehmerInnen über 55 Jahre sind in Deutschland häufig von Arbeitslosigkeit und Altersdiskriminierung betroffen. Zwar hat sich die Erwerbstätigenquote der ArbeitnehmerInnen zwischen 55 und 64 Jahren in den vergangenen Jahren mit derzeit 51,5 % wieder etwas verbessert (2005 lag sie nur bei 44,9 %), sie ist allerdings im Vergleich etwa zu Finnland (55 %), dem Vereinigten Königreich (57,4 %), Dänemark (58,6 %) oder Schweden (70 %) weiterhin niedrig. (Quelle: Eurostat-Studie 2007).
• Für jüngere Menschen wird der Berufseinstieg immer schwieriger. Oft stehen am Anfang schlecht oder unbezahlte monatelange Praktika („Generation Praktika“). Junge Menschen erhalten besonders häufig auch nur befristete Arbeitsverträge, deren Gesamtzahl mit insgesamt 2,7 Mio. unter allen Beschäftigten so hoch wie noch nie zuvor ist. Mehr als 30 % aller jungen Menschen unter 25 Jahren in Deutschland arbeitete 2008 in den unsichereren befristeten Beschäftigungsverhältnissen („Generation Probezeit“), die eine gute Lebensplanung deutlich erschweren. (Quelle: Statistisches Bundesamt 2010).

Bereich Menschen mit Behinderung

• In den letzten Jahren konnten durchaus Fortschritte beim Kampf gegen die Arbeitslosigkeit von Menschen mit Behinderung erzielt werden (die Arbeitslosenquote von Menschen mit Behinderung lag 2008 bei 14,6 % gegenüber 8,7 % bei allen Erwerbsfähigen). Insbesondere ältere Menschen oder Frauen mit Behinderung sind allerdings weiterhin sehr stark von Arbeitslosigkeit betroffen, bei den Hartz IV-EmpfängerInnen kam es zu einer Zunahme von knapp 3 %. (Quelle: Bericht der Bundesregierung über die Lage behinderter Menschen und die Entwicklung ihrer Teilhabe, BT-Drucksache 16/13829). 
• Die Beschäftigungsquote von Menschen mit Schwerbehinderung ist in den vergangenen Jahren insgesamt leicht gestiegen (von 2001: 3,8 % unter allen Beschäftigten auf 2007: 4,2 %). Insbesondere bei kleinen und mittleren Unternehmen der Privatwirtschaft ist sie allerdings weiterhin mit 2,6 % eher gering. Besser ist sie im öffentlichen Dienst, mit einer Quote von mittlerweile immerhin 6 %. (Quelle: Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen (Hrsg.): Jahresbericht 2008/2009, S. 10 f.).

Bereich ethnische Herkunft

• Eine im Jahr 2009 veröffentlichte OECD-Studie zur Arbeitsmarktintegration von jungen MigrantInnen zeigte, dass Nachkommen von Einwanderern in Deutschland deutlich schlechtere Chancen auf dem Arbeitsmarkt als junge Menschen mit zumindest einem im Inland geborenen Elternteil haben. In Deutschland ist unter den 20 bis 29-Jährigen mit Migrationshintergrund der Anteil der Geringqualifizierten ohne Abitur oder abgeschlossene Berufsausbildung doppelt so hoch wie in der gleichen Altersgruppe ohne Migrationshintergrund. Dieser überdurchschnittliche Anteil lässt sich aber nur zum Teil mit Qualifikations- und Sprachdefiziten, die als insgesamt wichtigste Faktoren zu betrachten sind, erklären. Die Analyse der OECD verweist auch auf bestehende Vorurteilsstrukturen als Begründung: „Der Abstand zu gleichqualifizierten Personen ohne Migrationshintergrund ist hingegen bei Hoch- und Fachhochschulabsolventen und Absolventen höherer beruflicher Bildung vergleichsweise stark ausgeprägt. „Dieser Befund überrascht, da beide Gruppen ihre Bildungsabschlüsse in der Regel im Inland erworben haben. Eine Erklärung könnte sein, dass in Deutschland und Österreich auf dem Arbeitsmarkt die Erwartung vorherrscht, dass Migranten und deren Nachkommen eher gering qualifiziert sind. Bildungserfolge von Migranten und deren Nachkommen werden entsprechend noch nicht ausreichen honoriert“, so OECD-Migrationsexperte Thomas Liebig. So haben in Deutschland 90 Prozent der 20 bis 29-jährigen hochqualifizierten Männer ohne Migrationshintergrund einen Arbeitsplatz. Bei der vergleichbaren Gruppe mit Migrationshintergrund sind es dagegen nur 81 Prozent.“ (Quelle: OECD-Vergleichstudie zur Arbeitsmarktintegration 2009).
• 2008 kam die OECD in ihrem Beschäftigungsausblick 2008 zu einem ähnlichen Ergebnis und benannte den Faktor „Diskriminierung“ ganz offen: „Ebenso liegt in Deutschland bei jungen Menschen mit Migrationshintergrund (20 bis 29-jährigen, Migranten 2. Generation) die Beschäftigungsquote um etwa 15 Prozentpunkte niedriger als bei der vergleichbaren Gruppe ohne Migrationshintergrund. Dies ist nur knapp zur Hälfte durch Unterschiede im Bildungsniveau zu erklären. Ein weiterer bedeutenderer Faktor dürfte die Diskriminierung am Arbeitsmarkt sein“. (…) „Zum Teil müssen Kinder von Zuwanderern bei gleicher Qualifikation (in den entsprechenden Teststudien der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) deutete lediglich der Name auf einen Migrationshintergrund hin) drei bis viermal so viele Bewerbungen schreiben wie Kinder von Nichtzuwanderern, bis sie eine Einladung zu einem Bewerbungsgespräch erhalten. Der niedrigere Bildungshintergrund kann somit auch ein bequemer Vorwand sein, um diskriminierende Einstellungen zu verdecken“, so  der OECD-Experte für Migration und Arbeitsmarktintegration Thomas Liebig.
• Eine zwischen 2007 und 2008 von der Universität Konstanz im Auftrag des Forschungsinstituts zur Zukunft der Arbeit (IZA) mit der sog. Testing-Methode durchgeführte Studie, bei der rund 1.000 Bewerbungen für Praktikastellen von BewerberInnen mit identischen Qualifikationen an ArbeitgeberInnen verschickt wurden, ergab eine durchschnittliche Diskriminierungsrate von 14 % für die BewerberInnen mit türkischem Namen. Bei kleineren Unternehmen lag die Rate sogar bei 24 %. Ein weiteres interessantes Ergebnis der Studie war, dass sich die Diskriminierungsrate bei den BewerberInnen, die den Bewerbungsunterlagen eine von einem anderen deutschen Arbeitgeber unterzeichnete Referenz beilegen konnten, erheblich verringerte. Dies lässt auf weit verbreitete gesellschaftliche Vorurteilsstrukturen gegenüber „AusländerInnen“ oder „TürkInnen“ schließen, die sich dann stark relativieren, wenn die Einzelperson aus der anonymisierten und abgewerteten Gruppe heraustreten kann. (Quelle: Kaas/Manger (2010): Ethnic Discrimination in Germany’s Labour Market: A Field Experiment).

Bereich Geschlecht

• Der Wochenbericht 4/2010 des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin) ergab, dass „Vorstände und Aufsichtsräte großer Unternehmen in Deutschland nach wie vor von Männern dominiert werden - mit erdrückender Mehrheit. Lediglich 2,5 Prozent aller Vorstandsmitglieder der 200 größten Unternehmen (ohne Finanzsektor) sind gegenwärtig Frauen. In den Aufsichtsräten nehmen Frauen ein Zehntel aller Sitze ein. Ähnlich sieht die Lage in Vorständen und Aufsichtsräten des Finanzsektors aus. In den 100 größten Banken sind 2,6 Prozent, in den 62 größten Versicherungen 2,8 Prozent aller Vorstandsmitglieder Frauen. Der Frauenanteil in den Aufsichtsräten liegt jedoch höher als bei den Top-200-Unternehmen: 16,8 Prozent bei den Banken und Sparkassen und 12,4 Prozent bei den Versicherungen. Insgesamt sind rund drei Viertel der Frauen mit Sitz in einem Aufsichtsrat von Arbeitnehmervertretungen entsandt und erhalten damit aufgrund von Mitbestimmungsregelungen ihr Mandat. Trotz einiger positiver Beispiele hat sich die Situation in den Spitzengremien insgesamt in den letzten Jahren kaum geändert.“ (Quelle: DIW Berlin zum Wochenbericht 4/2010 ).

• Auch finanziell sind Frauen in Deutschland durch ein erhebliches Lohngefälle („gender pay gap“) benachteiligt. In Deutschland ist dieser Unterschied seit vielen Jahren mit ca. 23 % gegenüber dem EU-Durchschnitt von 17 % besonders hoch, was ein deutliches Indiz für strukturelle Benachteiligungen darstellt. Im europäischen Vergleich der 27 EU-Mitgliedstaaten belegt Deutschland hier inzwischen den viertletzten Platz. (Quelle: Eurostat: Lohnstrukturerhebung - 2002 und ab 2006).

Bereich Religion

• In einer europäischen Vergleichsstudie zur Wahrnehmung der Diskriminierung von MuslimInnen gab durchschnittlich jede/r dritte/r Muslim/a an, in den letzten 12 Monaten eine Diskriminierung erfahren zu haben, bei den deutschen Muslim/a waren es 31 %. Die Arbeitswelt war dabei der am meisten genannte Bereich, auch Behörden nahmen einen vorderen Rang ein. (Quelle: Bericht „Data in Focus Report 2: Muslims”der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) von 2009).

Bereich sexuelle Orientierung

• Obwohl in den letzten Jahren sicherlich viele Fortschritte in der rechtlichen und gesellschaftlichen Anerkennung von Menschen verschiedener sexueller Orientierungen gemacht wurden, ist deren Diskriminierung in vielen Lebensbereichen noch immer vorhanden. Im Eurobarometer der Europäischen Kommission „Diskriminierung in der EU 2009“ gaben 36 % der deutschen Befragten an, dass Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung in Deutschland verbreitet ist (EU-27: 47 %). (Quelle: Eurobarometer 71.2).

3. Welche Ziele haben Positive Maßnahmen?

Folgende grundsätzlichen Ziele werden mit Positiven Maßnahmen verfolgt:

• Bestehende Nachteile, die bestimmte Personen oder gesellschaftliche Gruppen gegenwärtig oder in der Vergangenheit erlitten haben, zu beseitigen, auszugleichen oder zukünftig zu verhindern; 
• Strukturelle Diskriminierungen zu überwinden und abzubauen und dadurch dem Ziel von echter Chancengleichheit näher zu kommen;
• Ein mehr an tatsächlicher Gleichstellung durch die gezielte und spezifische Förderung bisher benachteiligter Gruppen zu erreichen; 
• Verschiedenheit, Vielfalt und Partizipation in allen Bereichen des sozialen, ökonomischen, kulturellen und politischen Leben zu fördern und die deutlichen Unterrepräsentationen verschiedener gesellschaftlicher Gruppen in zentralen Lebensbereichen (z.B. Arbeitswelt, Bildungsbereich, Medien, Politik etc.) sowie Gremien und Positionen (z.B. Frauen in Führungspositionen der Privatwirtschaft) auszugleichen;
• Ein ergänzendes, konstruktives und proaktives Instrument neben der eher „repressiv“ und reaktiv ausgerichteten Bekämpfung von Diskriminierungen anzuwenden. 

4. Was sind Voraussetzungen zur Durchführung Positiver Maßnahmen?

Die Einführung Positiver Maßnahmen ist nach § 5 AGG mit Blick auf die in § 1 AGG geschützten Diskriminierungsmerkmale (Alter, Behinderung, ethnische Herkunft/zugeschriebene „Rasse“, Geschlecht, Religion oder Weltanschauung und sexuelle Orientierung) unter zwei Voraussetzungen möglich:

Erste Voraussetzung: Zweck der Maßnahme

Zum einen müssen mit Positiven Maßnahmen der Zweck verfolgt werden, bestehende oder zu befürchtende Nachteile von Personen oder Personengruppen wegen der in § 1 AGG genannten Merkmale zu verhindern oder auszugleichen.

Unter „Nachteile“ sind alle Umstände zu verstehen, die dazu führen, dass Personen im Arbeitsleben oder beim Abschluss zivilrechtlicher Verträge wegen eines der in § 1 AGG genannten Merkmale schlechtere Chancen als andere Personen haben, bestimmte Positionen, Güter oder Leistungen zu erlangen. Es kann sich dabei um Nachteile tatsächlicher oder struktureller Art handeln. Ein wesentliches Indiz zur Feststellung solcher Nachteile ist die erhebliche numerische Unterrepräsentation der betreffenden Personengruppe in bestimmten Bereichen im Verhältnis zu ihrem gesamtgesellschaftlichen Anteil. Ein Beispiel hierfür ist z.B. die geringe Anzahl von Frauen in Aufsichtsräten, Vorstandsetagen und Führungspositionen in der Privatwirtschaft oder die deutliche Unterrepräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund in den öffentlichen Verwaltungen. In beiden Fällen ist von strukturellen Barrieren auszugehen, die Hinweise auf bestehende Nachteile für diese Personengruppen bei der Besetzung dieser Positionen geben.

§ 5 AGG spricht zwar nur „von bestehenden Nachteilen“, nach der amtlichen Begründung sind aber auch präventive Maßnahmen zur Vermeidung künftiger Nachteile möglich. Bezugsgröße für bestehende oder zukünftige Nachteile kann dabei sowohl der einzelne Betrieb, eine betreffende Branche, aber auch eine bestimmte Region oder die gesamtgesellschaftlichen Verhältnisse sein.

Zweite Voraussetzung: Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen

Als weitere Voraussetzung verlangt § 5 AGG, dass die positive Maßnahme im Hinblick auf den Zweck der Nachteilsverhinderung bzw. des Nachteilsausgleichs verhältnismäßig, also „geeignet und angemessen“ ist.

Geeignet sind positive Maßnahmen, wenn objektiv die Wahrscheinlichkeit besteht, dass durch die Maßnahme das bezweckte Ziel der Verhinderung oder des Ausgleichs der Nachteile auch erreicht wird, wobei an die Wahrscheinlichkeit keine allzu hohen Anforderungen zu stellen und nur offensichtlich ungeeignete Maßnahmen, die am Ziel vorbeigehen würden, ausgeschlossen sind.

Die Maßnahme ist nur erforderlich, wenn das angestrebte Ziel nicht auf andere Weise durch ein milderes, genauso zielführendes Mittel erreicht werden kann, das sich weniger stark auf die Eingriffe in Rechte der Mitglieder von Gruppen, die nicht von den Maßnahmen profitieren, auswirken würde.

Angemessen schließlich sind positive Maßnahmen, wenn sie unter Berücksichtigung des Ausmaßes der bestehenden Nachteile die jeweils nicht begünstigten Gruppen nicht überproportional belasten. Hierbei bedarf es einer umfassenden Gesamtabwägung des Ausmaßes des bestehenden faktischen Nachteils und der Effektivität der Maßnahme mit Eingriffen in die Rechte Dritter, die nicht begünstigt werden.

5. Was sind Grenzen Positiver Maßnahmen?

Aus den beiden Voraussetzungen zur Durchführung Positiver Maßnahmen sowie insbesondere aus der Rechtsprechung des EuGH lassen sich die wichtigsten Grenzen Positiver Maßnahmen benennen. Diese liegen zunächst in einer Nichtbeachtung der oben ausgeführten Voraussetzungen. Des weiteren muß eine Positive Maßnahme eine objektive Beurteilung des Einzelfalls ermöglichen, sie müssen zeitlich limitiert und immer wieder in Hinblick auf das weiterhin bestehende oder zu befürchtende Ausmaß der Nachteile überprüft werden.

Eine weitere wichtige Grenze Positiver Maßnahmen sind sog. „positive Diskriminierungen“. Eine positive Diskriminierung liegt dann vor, wenn Mitgliedern einer bestimmten Gruppe (z.B. Frauen oder Menschen mit Migrationshintergrund) im Verhältnis zu anderen (z.B. Männern oder deutschen Staatsangehörigen) ein automatischer und unbedingter Vorteil eingeräumt wird, der ausschließlich in der Zugehörigkeit zu dieser Gruppe begründet ist. Eine Positive Maßnahme wäre bspw. dann eine illegitime positive Diskriminierung, wenn ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Qualifikationen und auf absoluten Vorrang Frauen mit Migrationshintergrund allen anderen Gruppen beim beruflichen Aufstieg vorgezogen würden. Folgend der Rechtsprechung des EuGH zu Quotenregelungen für Frauen ist zwar der absolute Vorrang der zu fördernden Gruppe der Frauen ausgeschlossen, aber Regelungen mit Öffnungsklauseln zu Gunsten von männlichen Bewerbern als vereinbar europäischem Recht zu betrachten. Diese rechtliche Zulässigkeit ist auch auf andere Konstellationen mit anderen Personengruppen europarechtskonform übertragbar und stellt keinen Verstoß gegen das AGG dar.

6. Welche Instrumente Positiver Maßnahmen können ergriffen werden?

Der Begriff der „Maßnahme“ wurde vom deutschen Gesetzgeber nicht näher bestimmt. Die gängigen Rechtskommentare zum AGG sowie die Begründungen der EU-Gleichbehandlungsrichtlinien verdeutlichen aber, dass der Begriff der „Maßnahme“ weit zu verstehen ist und darunter alle geeigneten, angemessenen und verhältnismäßigen Aktivitäten fallen, die eine Verhinderung oder den Ausgleich von Benachteiligungen für eine der im AGG geschützten gesellschaftlichen Gruppen zum Ziel haben.

Es gibt von daher einen recht breiten Katalog rechtlich zulässiger Positiver Maßnahmen, der sich nicht auf die ebenso bekannten wie umstrittenen Quotenregelungen reduzieren lässt. Positive Maßnahmen lassen sich dabei hinsichtlich ihrer Eingriffstiefe (Grad des Anstrebens tatsächlicher Ergebnisgleichheit) und ihrer Auswirkungen auf die Vorrechte bisher privilegierter Gruppen (z.B. weiße, deutsche, mittelalte, heterosexuelle Männer) in „schwache“ und „starke“ bzw. „weiche“ und „harte“ Maßnahmen unterteilen.

Das vielfältige Spektrum möglicher Positiver Maßnahmen beinhaltet sowohl zielgruppenorientierte Aktivitäten (z.B. die gezielte Ansprache von Frauen oder Menschen mit Migrationshintergrund in Stellenangeboten oder betriebliche Fördermaßnahmen für ältere ArbeitnehmerInnen), wie zielgruppenübergreifende Maßnahmen (z.B. Work-Life-Balance-Programme, umfassendes Diversity Management als horizontale Handlungsoption Positiver Maßnahmen), als auch auf den Abbau (potentiell) diskriminierender Strukturen abzielende Instrumente (wie z.B. die Überprüfung sämtlicher Richtlinien und Personalprozesse in einem Antidiskriminierungs- oder Diversity-Check).

Die folgende Auswahl bekannter Instrumente aus der Arbeitswelt beleuchtet die vielfältigen Möglichkeiten, mit Positiven Maßnahmen eine gezielte Förderung personaler Vielfalt umzusetzen:

• Anwerbungs- und Informationskampagnen beispielsweise zur Erhöhung des Anteils von MitarbeiterInnen mit Migrationshintergrund;
• Spezielle Rekrutierungsmethoden, um z.B. den Anteil der MitarbeiterInnen über 55 Jahre zu erhöhen;
• Gezielte Ansprache der Zielgruppen in öffentlichen Stellenanzeigen, wie etwa „Bewerbungen von Frauen/Menschen mit Migrationshintergrund sind besonders erwünscht“;
• Durchführung eines Antidiskriminierungs- oder Diversity-Checks zur Überprüfung aller Organisationsstrukturen, Richtlinien und Personalprozesse auf ggf. vorhandene Diskriminierungspotentiale;
• Betriebsinterne Arbeitsvereinbarungen, z.B. zur Verbesserung der Arbeitszeitflexibilität für ältere MitarbeiterInnen (z.B. in Betriebsvereinbarungen) oder spezifische Urlaubs- und Feiertagsregelungen z.B. für MitarbeiterInnen mit muslimischer Religionszugehörigkeit;
• Work-Life-Balance-Modelle z.B. zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Beruf und Familienpflichten und damit von Aufstiegschancen von Frauen;
• Betriebsinterne Förderangebote wie etwa betriebseigene Kinderbetreuungsplätze oder Telearbeitsplätze zur Förderung der Beschäftigung weiblicher MitarbeiterInnen;
• Gezielte, spezielle Fort- und Weiterbildungsangebote, z.B. für ältere MitarbeiterInnen, die zuvor bei Weiterbildungsmaßnahmen ggf. weniger berücksichtigt wurden;
• Mentoring-Programme, z.B. für junge Frauen oder Menschen mit Migrationshintergrund; 
• PraktikantInnenprogramme, z.B. für Menschen mit Behinderungen;
• Aufbau und Förderung von betrieblichen Netzwerken, wie z.B. schwul-lesbischer „Rainbow-Groups“ oder weiblicher Ingenieurinnen;
• Festlegung von gezielten Fördermaßnahmen für die jeweilige Personengruppen oder zur Förderung von Gleichbehandlung in Tarifverträgen, Betriebsvereinbarungen, Auswahlrichtlinien oder arbeitsvertraglichen Regelungen;
• Qualifikationsabhängige Zielquoten, z.B. für Frauen oder Menschen mit Migrationshintergrund wie etwa die Selbstverpflichtung der Stadt Hamburg den Anteil der Jugendlichen mit Migrationshintergrund in der Ausbildung der kommunalen Verwaltung bis 2011 auf 20 % zu erhöhen;
• Umsetzung gesetzlicher Quoten, wie z.B. die Verpflichtung privater und öffentlicher ArbeitgeberInnen mit mind. 20 MitarbeiterInnen, mindestens 5 % ihrer Arbeitsplätze mit schwerbehinderten Menschen zu besetzen;
• Einrichtung von Gleichbehandlungsstellen, Benennung von Diversity-Verantwortlichen oder Antidiskriminierungsbeauftragten, wie z.B. in den Diversity-Abteilungen vieler Unternehmen oder Gleichstellungsbüros von Kommunen in Deutschland;
• Diversity-Trainings oder Antidiskriminierungs-Trainings für Führungskräfte, Personalverantwortliche, betriebliche InteressenvertreterInnen und MitarbeiterInnen;
• Diversity Management als horizontale Handlungsoption einer Positiven Maßnahme.

7. Was sind zentrale Erfolgsfaktoren einer effektiven Umsetzung Positiver Maßnahmen?

Aus verschiedenen vergleichenden Analysen zur Anwendung Positiver Maßnahmen in Ländern der Europäischen Union sowie den bisherigen Erfahrungen mit Gleichstellungsmaßnahmen in den verschiedenen Diversity-Dimensionen (z.B. Gender Mainstreaming, Interkulturelle Öffnung) lassen sich einige zentrale Erfolgsfaktoren für eine effektive Umsetzung Positiver Maßnahmen benennen:

• Deutliche Unterstützung bzw. politischer Wille der Leitungsebenen zur nachhaltigen Umsetzung Positiver Maßnahmen;
• Hohes Maß an (möglichst schriftlich fixierter und öffentlicher) Selbstverpflichtung zur Umsetzung Positiver Maßnahmen und sichtbare Übernahme von Verantwortung für die Prozesse durch die Leitungsebenen;
• Bereitstellung ausreichender finanzieller, personeller, zeitlicher und institutioneller Ressourcen;
• Verankerung im Leitbild der Organisation (z.B. im Diversity-Leitbild,  als Teil der Corporate Social Responsibility oder von Good Governance-Konzepten);
• Klar formulierte Diversity- oder Gleichbehandlungsrichtlinien;
• Klare organisatorische Verantwortlichkeiten, z.B. in einem „Diversity-Kompetenz-Team“ oder einer „Steuerungsgruppe Gleichbehandlung“ der Personalabteilung;
• Umfassende Situationsanalyse durch Datenanalyse oder -erhebung z.B. in einem Diversity-Check;
• Entwicklung eines langfristigen, transparenten und umfassenden Gesamtkonzepts;
• Formulierung eines deutlichen Zielkatalogs mit Auswahl eines geeigneten Mix aus zielgruppenorientierten, zielgruppenübergreifenden und auf die Veränderung von Organisationsstrukturen abzielenden Instrumenten;
• Strategische Ausrichtung und systematisches, schrittweises Verständnis des Umsetzungsprozesses;
• Einbeziehung der Zielgruppen und der „Mehrheit“ der Belegschaft bei der Konzepterstellung, Umsetzung und Auswertung der Maßnahmen;
• Einbezug des Betriebsrats, der Gleichstellungsbeauftragten und vorherige Konsultation der jeweils wichtigsten stakeholder;
• Durchführung der Positiven Maßnahmen mit einer übergreifenden Diversity-Perspektive, um erneute stereotype Zuschreibungen (Stichwort „Quotenfrau“) zu verhindern;
• Systematisches Monitoring, Controlling und Erfolgsmessung: Sicherstellung und Überprüfung des vereinbarten Zielkatalogs, Entwicklung bzw. Durchführung von Auswertungsverfahren, Evaluation;
• Proaktive, transparente und systematisch die Umsetzung begleitende Öffentlichkeitsarbeit zu Vorhaben, Begründungen und Nutzen der Maßnahmen sowie Kommunikation der gesellschaftspolitischen, sozialpolitischen und wirtschaftlichen Ziele, Vorteile und Erfolge.

8. Was sind mögliche Hindernisse bei der Umsetzung Positiver Maßnahmen?

Internationale, europäische und nationale Studien zur Umsetzung und Wirkung von Positiven Maßnahmen lassen auch einige zentrale Hindernisse einer erfolgversprechenden Gestaltung Positiver Maßnahmen erkennen. Als wichtigste Barrieren sind dabei zu nennen:

• Fehlende oder unzureichende finanzielle, zeitliche, personale und institutionelle Ressourcen;
• Fehlende Unterstützung durch Führungsebene und Leitungsebenen;
• Fehlende Daten und Schwierigkeiten der Wirkungsmessung;
• Fehlendes Bewusstsein, Akzeptanz, Vorbehalte oder Widerstand der Mehrheit der Belegschaft, die nicht Zielgruppen von Positiven Maßnahmen sind;
• Unzureichende Einbeziehung der Zielgruppen, der Mehrheit der Belegschaft und relevanter AkteurInnen;
• Vorbehalte oder Ängste der Zielgruppen Positiver Maßnahmen vor erneuter Stigmatisierung (z.B. als „QuotenmigrantIn“);
• Fehlende strategische Ausrichtung und fehlende Einbindung in Gesamtstrategie (z.B. durch nur punktuelle, zeitlich begrenzte Projekte oder unklare Zielformulierungen);
• Fehlende Informationen und Kenntnisse der Möglichkeiten der Umsetzung Positiver Maßnahmen;
• Mangelhafte oder unklare Kommunikation des Vorhabens, Motivation und Nutzens der Maßnahmen;
• Fehlende gesellschaftliche Akzeptanz und politische Unterstützung Positiver Maßnahmen.

9. Wie können Positive Maßnahmen effektiv durchgeführt werden?

Es gibt natürlich nicht „die Umsetzung“ von Positiven Maßnahmen. Unternehmen, Organisationen und öffentliche Einrichtungen/Verwaltungen wählen ihren je eigenen Weg der Durchführung, in Abhängigkeit von ihren Entscheidungsstrukturen, bestehenden strukturellen Barrieren, vorhandener personaler Vielfalt, Betriebsgröße, Umfeld sowie personalpolitischen Bedürfnissen und Strategien.
Dennoch lässt sich anhand eines Stufenmodells ein „klassischer“ Umsetzungsprozess als Musterbeispiel darstellen.

Als jeweilige Stufen lassen sich stichwortartig benennen:

• Klare Selbstverpflichtung und Bekenntnis der Führungsebene;
• Entwicklung eines Leitbilds;
• Bestandsaufnahme und Analyse der Ausgangssituation;
• Zielformulierung;
• Analyse von Barrieren, Chancen und Risiken;
• Einbeziehung der Zielgruppen und wichtiger AkteurInnen;
• Entwicklung eines langfristigen und umfassenden Gesamtkonzepts;
• Auswahl geeigneter zielgruppenorientierter, zielgruppenübergreifender und auf die Veränderung von Organisationsstrukturen abzielender Instrumente;
• Umsetzung;
• Monitoring, Controlling und ggf. Modifikation:
• Erfolgsmessung und Evaluation;
• Kontinuierlich: Öffentlichkeitsarbeit und Kommunikation.

10. Welche gesellschaftspolitischen und wirtschaftlichen Chancen und Vorteile sind mit Positiven Maßnahmen verbunden?

Aus verschiedenen internationalen, europäischen und nationalen Studien und Unternehmensbefragungen zu Positiven Maßnahmen und Maßnahmen zur Förderung personaler Vielfalt lassen sich eine Vielzahl gesellschaftspolitischer und wirtschaftlicher Chancen und Vorteile gezielter Fördermaßnahmen zusammenfassen:

Gesellschaftspolitische Chancen und Vorteile Positiver Maßnahmen

• Gezielter Abbau struktureller Barrieren und Diskriminierungen;
• Erreichung von mehr Chancengleichheit, Gleichbehandlung und tatsächlicher Gleichstellung;
• Proaktiver Beitrag zu einer effektiven Antidiskriminierungspolitik;
• Verbesserung der Repräsentation aller BürgerInnen in den zentralen Lebensbereichen unserer Gesellschaft. Somit werden die Demokratie und der Gleichbehandlungsgrundsatz des Grundgesetzes gestärkt;
• Effektives Instrument zum verbesserten Umgang und Gestaltung einer zunehmend vielfältigen Gesellschaft;
• Gezielte Motivation und Empowerment der geförderten Personen und gesellschaftlichen Gruppen;
• Verbesserung der Übernahme gesellschaftlicher und sozialer Verantwortung von Unternehmen, Organisationen und öffentlichen Einrichtungen/Verwaltungen;
• Verbesserung der wirtschaftlichen, kulturellen, politischen, sozialen und identifikatorischen Integration aller BürgerInnen;
• Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts und des friedlichen Zusammenlebens von Menschen unterschiedlicher Herkunft, Kultur und Religion, verschiedenen Alters,  Geschlechts, sexueller Orientierung, und von Menschen mit und ohne Behinderung etc. in  einer internationalen und vielfältigen BürgerInnengesellschaft;
• Verringerung der Risiken, Gefahren und Kosten mangelhafter Integration in Form von gesellschaftlichen und sozialen Ausgrenzungstendenzen, Exklusion & Segregation sowie durch dauerhaft bestehende Diskriminierungen aufgeladene soziale Konflikte;
• Proaktiver Beitrag zur Entwicklung einer Kultur der Anerkennung und des Respekts gegenüber den Lebensentwürfen von vielfältigen Menschen; 
• Aktive Gestaltung des demographischen Wandels und einer zukunftsfähigen Arbeitsmarktpolitik: angesichts unbesetzter Ausbildungsplätze sowie des zu erwartenden Fachkräftemangels geht es mittelfristig um eine verbesserte Ausschöpfung des vorhandenen Arbeitskräftepotentials;
• Gezielte Wertschätzung gesellschaftlicher Vielfalt als wirtschaftliches und gesellschaftliches Zukunftspotential einer weltoffenen Gesellschaft;
• Imagegewinn durch ein weltoffenes Klima und eine kosmopolitische Kultur der Toleranz und Anerkennung gegenüber gesellschaftlicher Vielfalt.

Wirtschaftliche Chancen und Vorteile Positiver Maßnahmen

• Verbesserung der Personalgewinnung beim „Wettbewerb um talentierte Köpfe“;
• Verbesserung der Personalbindung durch gezielte Fördermaßnahmen;
• Verbesserter Umgang mit einem zunehmend von Vielfalt geprägten Arbeitsmarkt und Umfeld wirtschaftlichen Handelns;
• Verbesserung des Unternehmens- oder Organisationsimages in der Konkurrenz mit anderen ArbeitgeberInnen (Image als ArbeitgeberIn, die/der Vielfalt gezielt wertschätzt und aktiv gegen Diskriminierungen vorgeht);
• Verbesserte Nutzung der spezifischen Talente, Ressourcen und Kompetenzen unterschiedlicher ArbeitnehmerInnen;
• Verbesserte wirtschaftliche Ergebnisse durch mehr personale Vielfalt: stärkere KundInnenzufriedenheit durch zielgruppengerechtere Produkte und Leistungen,  Erschließung neuer Märkte durch vielfältige MitarbeiterInnen sowie erhöhte Kreativität und Innovationsfähigkeit in vielfältigen Teams;
• Kostenverringerung durch weniger Diskriminierungen, Konfliktverringerung und Abbau von Reibungsverlusten;
• Verbesserung der gezielten Förderung bisher weniger repräsentierter gesellschaftlicher Gruppen; 
• Förderung von Antidiskriminierung, Chancengleichheit, Gleichbehandlung und Vielfalt als Unternehmenswerte. Positive Maßnahmen und Diversity als wichtiger Bestandteil der CSR;
• Steigerung der Attraktivität des Wirtschaftsstandort Deutschland im globalen Wettbewerb.

Die aktuelle Studie im Auftrag der Europäischen Kommission „Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen“ liefert im Rahmen einer umfassenden Befragung von 632 Unternehmen, Organisationen und öffentlichen Einrichtungen aus 30 europäischen Ländern, Kanada, den USA und Südafrika weitere wertvolle Hinweise für die mit Positiven Maßnahmen verbundenen Chancen und Vorteile.

Als effektive Wirkungen von Positiven Maßnahmen wurden von den befragten Unternehmen, Organisationen und öffentlichen Einrichtungen genannt:

• Schärfung des Bewusstseins für Gleichstellungsprobleme in der Organisation: 80 %
• Verbesserung des Organisationsimages: 78 % 
• Stärkung des Vertrauens der Beteiligten: 77 %
• Bereitstellung von Netzwerkmöglichkeiten: 73 %
• Bereitstellung von beruflichen Weiterbildungsmöglichkeiten:
  73 %
• Verbesserung der Repräsentation der Zielgruppe in der Belegschaft: 69 %
• Verbesserung der Servicequalität/KundInnenzufriedenheit:
  64 %
• Verbesserung der Arbeitsleistung der Belegschaft: 61 %
• Steigerung der Effizienz: 55 %
• Verbesserung der Personalbindung: 45 %
• Verbesserung der finanziellen Ergebnisse: 32 %

(Quelle: University of Bradford, Centre for Inclusion and Diversity (Hrsg.): Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen. Eine vergleichende Analyse in der Europäischen Union, in Kanada, in den USA und in Südafrika).

Literatur

• Bauer, Jobst-Hubertus/Göpfert, Burkard/Krieger, Steffen (2008): Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz. Kommentar, 2. Aufl. 2008.
• Franke, Bernhard/Merx, Andreas (2007): Positive Maßnahmen – Handlungsmöglichkeiten nach § 5 AGG, in: Arbeit und Recht 7-8/2007, S. 235-239.
• Franke, Bernhard/Merx, Andreas (2007): Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz. Textausgabe mit Einführung.
• Hinrichs, Oda in: Däubler, Wolfgang/Bertzbach, Martin (Hrsg.) (2008): Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz: Handkommentar, 2. Aufl. 2008.
• Klose, Alexander/Merx, Andreas (2010): Positive Maßnahmen zur Verhinderung oder zum Ausgleich bestehender Nachteile im Sinne des § 5 AGG. Expertise im Auftrag der Antidiskriminierungsstelle des Bundes.
• Merx, Andreas (2007): Positive Maßnahmen in der Antidiskriminierungspraxis.
• Merx, Andreas/Vassilopoulou, Joana (2007): Das arbeitsrechtliche AGG und Diversity-Perspektiven, in: Bruchhagen, Verena/Koall, Iris (Hrsg.): Diversity Outlooks, S. 354-385.
• University of Bradford - Centre for Inclusion and Diversity (Hrsg.) (2009): Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen. Eine vergleichende Analyse in der Europäischen Union, in Kanada, in den USA und in Südafrika.
• Wladasch, Katrin/Liegl, Barbara (2009): Positive Maßnahmen. Ein Handbuch zur praxistauglichen Umsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von strukturellen Diskriminierungen und zur Herstellung von mehr Chancengleichheit.

Andreas Merx ist Politik- und Organisationsberater und Geschäftsführer von Pro Diversity. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Antidiskriminierung/AGG, Diversity Management/Diversity Politics und Integration/interkulturelle Themen.