Die EU kämpft gegen den Menschenhandel. Doch mangelnde Umsetzung und eine falsche Migrationspolitik lassen die Maßnahmen ins Leere laufen.
Ob sexuelle Ausbeutung, häusliche Sklaverei oder Organentnahme, bei Menschenhandel geht es immer um schwerwiegende Verbrechen. Oftmals stehen sie im Kontext der organisierten Kriminalität. Deutschland gehört für den internationalen Menschenhandel zu den bedeutsamsten Staaten und ist ein wichtiges Durchreiseland (DIW Berlin 2012). Die Gewinne aus dem Geschäft gelten als die lukrativsten des Organisierten Verbrechens. Sie können mit denen multinationaler Konzerne mithalten (Egan, Suzanne 2008). Das Geschäft blüht aber auch, weil das Risiko der Täter_innen sehr niedrig ist. Im Jahr 2013 wurden in Deutschland 425 Ermittlungsverfahren wegen Menschenhandel zur sexuellen Ausbeutung und 53 zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft abgeschlossen (Bundeskriminalamt 2013).
Besonders betroffen sind Frauen und Mädchen, die meist sexualisierter Gewalt ausgesetzt sind und häufig zur Prostitution gezwungen werden. 67 Prozent aller in der Europäischen Union registrierten Opfer von Menschenhandel zwischen 2010 und 2012 waren Frauen, 13 Prozent Mädchen, 17 Prozent Männer und 3 Prozent Jungen (Europäische Kommission 2014). Diese Zahlen zeigen: Frauen brauchen besonderen Schutz. Im Zeitraum von 2010 bis 2012 wurden allein in der EU 30.146 Menschen als Opfer von Menschenhandel registriert. Davon wurden 69 Prozent sexuell ausgebeutet, darunter vor allem Frauen. 19 Prozent sind Opfer von Zwangsarbeit geworden, wobei es sich hier meist um Männer handelt. 12 Prozent der Betroffenen wurden in anderer Form ausgebeutet: Man zwang sie zum Betteln und kriminellen Aktivitäten oder sie wurden Opfer von Organ- und Kinderhandel (Europäische Kommission 2014).
Gemäß dem deutschen Strafgesetzbuch (StGB) wird Menschenhandel zur sexuellen Ausbeutung (§ 232 StGB) und zur Arbeitsausbeutung wie Sklaverei, Leibeigenschaft, Schuldknechtschaft oder Beschäftigung in misslichen Arbeitsbedingungen (§ 233 StGB) definiert (StGB). Menschenhandel zur sexuellen Ausbeutung liegt demnach dann vor, wenn Personen eine Zwangslage oder die sogenannte auslandsspezifische Hilflosigkeit von anderen Menschen ausnutzen, um diese in die Prostitution zu bringen oder sie daran hindern, die Prostitution aufzugeben. Nach der Rechtsprechung gelten Menschen als hilflos, wenn sie durch den Aufenthalt in einem anderen Land so stark in ihrer Handlungsfähigkeit eingeschränkt sind, dass sie sich der Arbeit in der Prostitution nicht widersetzen können. Indizien für die Hilflosigkeit liegen zum Beispiel dann vor, wenn Betroffene nicht über ihre Ausweispapiere verfügen, kein Deutsch sprechen, mittellos und auf die Täter_innen angewiesen sind, ihre Rechte nicht kennen sowie weder Zugang zum Hilfesystem noch soziale Kontakte in Deutschland haben (Rabe, Heike 2013).
Die EU-Richtlinie 2011/36/EU (Artikel 2(3)) zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer erweitert die Tatbestände zudem auf Betteltätigkeiten, Ausnutzung strafbarer Handlungen und Organentnahme. Menschenhandel involviert alle Abschnitte des Prozesses von der Anwerbung, über den Transport, die Beherbergung und den Empfang von Menschen ohne deren Einstimmung und zum Zwecke der Ausbeutung (Egan, Suzanne 2008).
Opferschutz steht im Hintergrund
Menschenhandel hat viele Facetten. Sie alle sind im Spannungsfeld zwischen Kriminalitätsbekämpfung, der Gewährleistung von Menschenrechten, des Opferschutzes und der Migrations- und Beschäftigungspolitik zu sehen. Eines der größten Probleme ist, dass der Menschenhandel trotz des Ausmaßes und des schwerwiegenden Charakters des Verbrechens weitestgehend unsichtbar bleibt. Und zwar nicht nur für die Öffentlichkeit, sondern auch in politischen und rechtlichen Zirkeln. Dafür verantwortlich sind vermutlich zum einen die unvollständigen Zahlen, die daraus resultieren, dass viele Opfer nie in Erscheinung treten. Zum anderen liegt es daran, dass der Fokus sehr auf der Strafverfolgung liegt. Opferschutz und Präventivmaßnahmen stehen im Hintergrund (Egan, Suzanne 2008). Immer stärker wird die Debatte um den Menschenhandel nun aber auch im menschenrechtlichen Kontext gesehen, womit dann auch zunehmend die Schutzpflicht von Staaten erkannt und adressiert wird (Rabe, Heike 2013). Gerade der Opferschutz spielt dabei eine wesentliche Rolle, die es verdient, näher beleuchtet und analysiert zu werden.
In Deutschland ist der Menschenhandel sowohl zum Zweck der sexuellen Ausbeutung als auch der Ausbeutung der Arbeitskraft eine Straftat und wird im Strafgesetzbuch unter § 232 und § 233 geregelt. Auf europäischer und internationaler Ebene gibt es verschiedene rechtliche Instrumente, um das Verbrechen zu bekämpfen und die Betroffenen zu schützen. Die erste international einheitliche Definition von Menschenhandel steht im „Palermo-Protokoll“ der UN aus dem Jahr 2000. Dieses Dokument wurde im Zusammenhang der Verbrechensbekämpfung und der Strafjustiz entwickelt und hat folglich keinen Fokus auf den Opferschutz. Mit der Konvention zur Bekämpfung des Menschenhandels des Europarates, die 2008 in Kraft trat, wird der Menschenhandel erstmals in den Kontext einer menschenrechtlichen Debatte gestellt. Das hatte auch eine stärkere Beachtung der Betroffenen zur Folge. Deutschland ratifizierte diese Konvention im Jahr 2012.
Auf der Ebene der Europäischen Union ist besonders die Richtlinie 2011/36/EU zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer zu nennen. Diese Vorgabe aus dem Jahr 2011 geht wie die Konvention des Europarats über rein strafrechtliche Aspekte hinaus. Sie legt ein besonderes Augenmerk auf die Prävention und den Schutz von Betroffenen. Leider wurde die Richtlinie etwa in Deutschland noch nicht in nationales Recht umgesetzt, obwohl die von der EU-Kommission gegebene Frist hierfür schon seit April 2013 abgelaufen ist. Nennenswert ist auch die Richtlinie 2012/29/EU, die sich explizit dem Opferschutz für Betroffene von Straftaten widmet. Die Umsetzung dieser Vorgaben muss bis November 2015 erfolgen.
Auch die Rechtsprechung hat sich in den letzten Jahren zunehmend mit dem Menschenhandel befasst. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat die in Artikel 4 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geschützten Verbote der Sklaverei, Leibeigenschaft und der Zwangsarbeit so modifiziert, dass sie deren Entwicklung widerspiegeln und Menschenhandel ausdrücklich in den Schutzbereich des Artikels einbeziehen (Rabe, Heike 2013).
Die Angst vor Abschiebung und Repressalien
Es gibt mittlerweile einige gute Grundlagen für den Kampf gegen den Menschenhandel, die über die reine Strafverfolgung hinausgehen und Prävention sowie Opferschutz stärker im Blick haben. Die Opfer stehen mehr im Mittelpunkt und auch der Gender-Perspektive wird in der Theorie mehr Beachtung geschenkt. Allerdings spricht der Kommissionsbericht zu Menschenhandel, kurz nach Ablauf der Frist zur Umsetzung der Richtlinie im April 2013, für sich: Nur sechs der EU-Mitgliedstaaten haben die EU-Richtlinie in nationales Recht umgesetzt. Deutschland stellt hier leider keine Ausnahme dar (Europäische Kommission 2013a).
Die Weiterentwicklung der Opferrechte ist nur bedingt vorangekommen. Einige aus menschenrechtlicher Sicht grundlegende Probleme bleiben weiterhin bestehen. So sind beispielsweise in Deutschland die rechtlichen Rahmenbedingungen für Betroffene von Menschenhandel eng geknüpft an deren Kooperationsbereitschaft mit Strafverfolgungsbehörden. Gemäß dem Aufenthaltsgesetz (Paragraph 25, Absatz 4a) erhalten Opfer von Menschenhandel aus Drittstaaten beispielsweise nur dann eine Aufenthaltserlaubnis, wenn sie in dieser Form kooperieren. Diese Erlaubnis endet zudem mit Abschluss des Strafverfahrens.
Das ist besonders deshalb problematisch, weil es aus verschiedenen Gründen oft gar nicht zu solchen Strafverfahren kommt. Die Opfer stehen häufig unter enormen psychischen Druck und sehen daher aus Angst vor Repressalien von einer Aussage ab (Rabe, Heike 2013). Gemäß Artikel 6 (Lochbihler, Barbara 2013) der EU-Opferschutzrichtlinie (EU Richtlinie 2004/81/EG) muss den Betroffenen eine Bedenkzeit von sechs Monaten zugestanden werden, damit sie sich über Rechte und Möglichkeiten bewusst werden und dem Einfluss der Täter_innen entziehen können. Diese Frist dient jedoch oft hauptsächlich dem Interesse strafrechtlicher Kooperation. Eine Verlängerung der Bedenkzeit muss auch nur im Falle eines laufenden Verfahrens und einer Bereitschaft zur Kooperation im Strafverfahren in Betracht gezogen werden (Artikel 8 der Opferschutzrichtlinie) (Lochbihler, Barbara 2013a)).
Psychosoziale Unterstützung, die im Artikel 11 (Schneider, Sarah 2014) der EU-Richtlinie festgelegt ist, wird ebenso nur über einen längeren Zeitraum gewährt, wenn die Betroffenen bereit sind auszusagen. Diese Hilfe ist jedoch von enormer Bedeutung, denn häufig sind die Opfer psychisch schwer beeinträchtigt. Gerade in diesem Bereich werden dringend notwendige Therapien oft nicht bewilligt (Hoffmann, Ulrike 2013). In Deutschland basiert der Rechtsanspruch für Opfer von Menschenhandel aus Drittstaaten auf dem Asylbewerberleistungsgesetz, das auch medizinische Versorgung nur bei akuten Erkrankungen vorsieht.
Opfer haben Recht auf Sicherheit und Entschädigung
Das steht in Kontrast zur EU-Richtlinie, nach der eine Person Unterstützung und Betreuung bekommen sollte, „sobald berechtigter Grund zur Annahme besteht, dass sie möglicherweise dem Menschenhandel ausgesetzt war, unabhängig davon, ob sie bereit ist als Zeuge auszusagen“. In jedem Fall sollten den Opfern von Menschenhandel Unterstützung und Betreuung „vor, während und für einen angemessenen Zeitraum nach dem Strafverfahren“ zur Verfügung stehen (Artikel 18), um die wirksame Inanspruchnahme ihrer Rechte zu garantieren. Dies schließt auch Mittel zur Sicherstellung des Lebensunterhalts ein, beispielsweise eine sichere Unterbringung und materielle Unterstützung (Artikel 11 (Schneider, Sarah 2014)). In Deutschland werden Schutzunterkünfte in der Praxis jedoch nur in limitiertem Umfang zur Verfügung gestellt und nur von einigen Fachberatungsstellen vermittelt.
Die Betroffenen sollten aber flächendeckend Zugang zu solchen Einrichtungen erhalten. Das garantiert ihnen größere Sicherheit. Denn so haben sie in der Regel die Möglichkeit, von Sozialarbeiter_innen beraten zu werden, was gerade Neuankömmlingen hilft, sich dem Einfluss der Täter_innen zu entziehen (Hoffmann, Ulrike 2013). Dass Deutschland diese Mängel im Bereich der Opferrechte nicht beseitigt, verstößt gegen die rechtlichen Rahmenbedingungen der EU und internationale menschenrechtliche Verpflichtungen (Rabe, Heike 2013).
Opfer von Menschenhandel haben Anspruch auf Entschädigung. Das schreibt der Artikel 15 der Konvention des Europarates vor. Dieser verpflichtet die Staaten, den Betroffenen das Recht auf Entschädigung durch Täter_innen einzuräumen und auch staatliche Entschädigungen zu gewähren. Dieser Anspruch wird in Deutschland durch das Opferentschädigungsgesetz geregelt (OEG). Das gilt allerdings nur, falls die Betroffenen hier Opfer einer Gewalttat wurden. Nur wenige machen Gebrauch von diesen Leistungen. Zum einen wissen viele nichts von diesen Rechten, zum anderen haben Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthaltsstatus Angst vor einer Ausweisung und nehmen sie deshalb nicht in Anspruch. Deutschland bleibt also noch weit hinter den Erwartungen der in der Europaratskonvention niedergeschriebenen Anforderungen zurück (Rabe, Heike 2013).
Verfehlte Migrationspolitik
Der Menschenhandel hat viele Ursachen und ist als Phänomen äußerst vielschichtig und komplex strukturiert. Doch zweifellos besteht ein großer Zusammenhang zur Migration – und zur verfehlten Einwanderungspolitik der EU. Häufig migrieren Menschen, weil sie sich der Armut entziehen wollen und angesichts der besseren ökonomischen Verhältnisse im Zielland auf ein anderes Leben hoffen. Viele Migrant_innen wandern zudem aus, um Diskriminierungen und traditionellen Rollenverständnissen zu entfliehen. Das bietet Menschenhändler_innen Angriffsfläche.
Beispiel Osteuropa: Aufgrund der nur schrittweisen Öffnung des Arbeitsmarktes für EU-Bürger_innen war es bis vor kurzem fast unmöglich, dass Bulgar_innen und Rumän_innen in Deutschland einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung nachgehen (Rabe, Heike 2013). Es dürfte kein Zufall sein, dass laut Statistiken der Europäischen Kommission die meisten aus EU-Staaten stammenden Opfer des Menschenhandels aus diesen beiden Ländern kamen (Europäische Kommission 2014).
Auch die Abschottungspolitik der EU nach außen verhindert reguläre Migration und fördert den Menschenhandel. Illegalität oder ein unsicherer Aufenthaltsstatus führen dazu, dass Migrant_innen verletzlich, leicht ausbeutbar und folglich schnell Opfer des kriminellen Geschäfts werden (Rabe, Heike 2013). Im „Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität“ wird zwischen dem Handel von Personen zu ausbeuterischen Zwecken und dem Schmuggel von Menschen unterschieden. Diese Unterscheidung findet sich auf europäischer Ebene jedoch nicht wieder. Dabei würde dies die Kriminalisierung derer verhindern, die sich auf eine lebensgefährliche Reise mit Hilfe von Schmuggler_innen begeben müssen, um in die EU einreisen zu können. Die EU-Grenzschutzagentur Frontex sowie das Überwachungsprogramm Eurosur zwingt sie zur Fahrt über das Mittelmeer, die sich ohne Menschenschmuggler_innen kaum bewerkstelligen lässt. Der Opferschutz sollte demnach nicht nur explizit für den Handel mit Menschen gelten.
Illegalität und ein unsicherer Aufenthaltsstatus machen es für Geflüchtete und Migrant_innen schwierig, eine Arbeitsstelle mit würdigen Bedingungen zu finden. Das treibt viele in die Hände von Kriminellen. Würden sie die Maßnahmen zum Opferschutz nutzen, riskierten sie eine Abschiebung. Auch deshalb greift der Kampf gegen Menschenhandel bislang zu kurz. Solange Migrant_innen und Geflüchtete kriminalisiert werden, bleiben sie potenzielle Opfer für Ausbeutung. Deshalb muss die EU vordringlich Wege schaffen, auf denen Menschen legal einreisen können, um hier Asyl zu beantragen oder Arbeit zu suchen. Um das Verbrechen Menschenhandel effektiv bekämpfen zu können, muss den Menschenhändler_innen der Nährboden entzogen werden. Die Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik spielt hierbei eine zentrale Rolle (Lochbihler, Barbara 2014).
Bibliographie
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Die Europäische Menschenrechtskonvention.
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Hoffmann, Ulrike (2013). Die Identifizierung von Opfern von Menschenhandel im Asylverfahren und im Fall der erzwungenen Rückkehr. Fokus-Studie der deutschen nationalen Kontaktstelle für das Europäische Migrationsnetzwerk (EMN). Bundesamt für Migration und Flüchtlinge: http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/EMN/Nationale-Studien-WorkingPaper/emn-wp56-menschenhandel.pdf?__blob=publicationFile (Letzter Zugriff: 17.11.2014).
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RICHTLINIE 2004/81/EG DES RATES über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren.
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Deutsches Strafgesetzbuch.
