von Vassilis Tsianos und Aida Ibrahim
Seit dem 15. Mai hat sich die flüchtlingsrechtliche Situation auf dem Mittelmeer dramatisch geändert. Dieses Datum lanciert Berlusconi als den magischen Eintritt in eine neue Ära der Migrationskontrolle unter italienischer Ägide. Sein zynisches mare nostrum, die Aussetzung des Non-Refoulements und die Installierung einer katastrophalen Lagerabschiebungsroute von Lampedusa nach Libyen wurden schon im Jahre 2005 vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte unterbunden. Doch dieses Mal scheint er ein anderes Projekt als seine üblichen populistischen Provokationen zu verfolgen.
Mit unserem Beitrag wollen wir auf die Entstehung eines neuen migrationspolitischen Paradigmas hinweisen, das im Namen eines liberalen „Global Approach to Migration“, „zirkuläre Migration“, „Bordermanagment“ und „Entwicklungspolitik“ zu restriktiven Operationsfeldern einer europäischen Geopolitik des „re-borderings“ verwandelt. Dabei stellt die Dynamik nationaler bzw. binationaler Migrationssysteme, wie das zwischen Italien und Libyen, einen autoritären Hegemonieanspruch Italiens im Prozess der Europäisierung der Migrationspolitik dar. Dabei rekurrieren wir auf die Untersuchungen des Schengener Raumes vom kanadischen Grenztheoretiker William Walters. Er argumentiert, dass die Aufhebung von Staatsgrenzen innerhalb der EU (de-bordering) mit einer partiellen Schaffung von Grenzen (partial re-bordering) einhergeht, wobei die Überschreitung der gemeinsamen Grenze selektiv kriminalisiert wird (Walters 2006).
In einem ersten Schritt werden wir die kontrollpolitischen Verstrickungen von „Bordermanagment“ und „Entwicklungspolitik“ diskutieren. In einem zweiten Schritt beschreiben wir am Beispiel des italienisch-libyschen Bordermanagments, wie der Versuch seitens der EU die Bedingungen der Zusammenarbeit zu definieren, in einem unintendierten „Boomerang-Effekt“ die Beharrlichkeit postkolonialer Kritik zum Vorschein bringt.
„The Migration-Development-Nexus“
In ihrem Artikel „The Migration-Development-Nexus“ untersuchen die Politologinnen Sandra Lavenex und Rahel Kunz, welche Faktoren zur Verlinkung von Migration und Entwicklung innerhalb des Vergemeinschaftungsprozesses der Europäischen Migrationspolitik geführt haben und inwiefern eine tatsächliche „orientation of the dominant migration policy-frame within the EU towards the realization of a migration–development nexus“ stattgefunden habe (Lavenex/ Kunz 2008: 439). Sie zeigen auf, dass der Zusammenhang von Migration und Entwicklung in Internationalen Organisationen wie der International Organisation for Migration (IOM), der ILO und im Kontext der Vereinten Nationen (UN) bereits seit den 1990er Jahren diskutiert wird, während diese Verbindung ab 2003 unter dem Aspekt der entwicklungspolitischen Relevanz von Rücküberweisungen auch von der Weltbank aufgegriffen wird. Für die Europäische Union stellen sie fest, dass erst seit 2005 “development as a goal in itself has become linked with the issue of migration.” (Lavenex/ Kunz 2008: 9). Lavenex und Kunz vertreten die These, dass die Einführung des „Migration-Development-Nexus“ zwar zu einer Diskursverschiebung geführt hat, die Europäische Migrationspolitik auf der Ebene der Implementierung jedoch weiterhin von der Prämisse der restriktiven Migrationskontrolle geleitet wird.
Wir möchten in Anlehnung zu Lavenex/Kunz diese erstmals im „Global Approach to Migration“ propagierte Diskursverschiebung mit dem Ansatz des „Re-Borderings“ betrachten. Dazu stellen wir die These auf, dass der „Migration-Development Nexus“ in der Praxis nicht zu einer entwicklungspolitisch geleiteten Neukonzipierung der Europäischen Migrationspolitik geführt hat (oder führen wird), sondern nach wie vor als primäres Ziel die Bekämpfung der als Bedrohung definierten „illegalen“ Migration unter dem Aspekt der Sicherheit verfolgt und somit als „Re-Bordering“ auf der Policy-Ebene der Vergemeinschaftung zu verstehen ist.
In einer Mitteilung der Kommission von 2002 wird zum ersten Mal der Versuch unternommen, die Verbindung von „Migration and Development“ zu konkretisieren. Den Rahmen dafür bildete die angestrebte Integration von migrationspolitisch relevanten Themen in die Außen- und Entwicklungspolitik der EU. Dabei wird „Development“ als Mittel zum Zweck der „Steuerung von Migrationsströmen“ in die EU-Länder begriffen.
Drei Jahre später in einer erstmaligen Ausarbeitung konkreter Leitlinien zu „Migration and Development“ hat sich diese Ansicht verkehrt: „Nach Auffassung der Kommission könnten die Entwicklungsziele durch die Verknüpfung von Migration und Entwicklung beträchtlich vorangebracht werden“ (Europäische Kommission 2005, S. 2). Statt der „Steuerung von Migrationsströmen“ steht hier die Voranbringung von Entwicklungszielen in den Herkunftsländern im Vordergrund.
Deutlicher wird diese Diskursverschiebung im „Global Approach to Migration“. In einer Mitteilung der Kommission heißt es zu dieser Neukonzipierung:
„Der Gesamtansatz spiegelt wesentliche Änderungen bei der externen Ausgestaltung der europäischen Migrationspolitik in den letzten Jahren wider. Dazu zählt insbesondere der Übergang von einem in erster Linie sicherheitsorientierten Ansatz, der den Schwerpunkt auf die Verringerung des Migrationsdrucks legt, zu einem transparenteren und ausgewogeneren Konzept, das von einem tieferen Verständnis aller mit der Migration zusammenhängenden Aspekte geleitet wird und zu einer Verbesserung der Begleitmaßnahmen für die Migrationssteuerung führt, wodurch Migration und Mobilität zu positiven Kräften für die Entwicklung werden“ (Europäische Kommission 2005, S. 3).
Diese Verschiebung trägt die unmissverständlichen Spuren der Kämpfe der MigrantInnen an den militarisierten Grenzen Europas. Dem „Global Approach to Migration“ ging ein infomeller EU-Gipfel im Oktober 2005 voraus, bei dem in Hampton Court Maßnahmen zur „besseren Steuerung der Migrationsströme“ diskutiert wurden. Einen Monat zuvor gelang es zahlreichen MigrantInnen binnen vier Tage die Grenzzäune der spanischen Enklaven Ceuta und Melilla erfolgreich zu durchbrechen.
Angesichts dieses massenmedial global verbreiteten Ereignisses beauftragten die Staats- und Regierungschefs die Kommission damit, Maßnahmen auszuarbeiten, die in Kooperation mit Herkunfts- und Transitländern auszuführen sind. Innerhalb eines Monats nach dem informellen Gipfel war das Aktionsprogramm „Vorrangige Maßnahmen zur Lösung von Migrationsproblemen: Erste Folgemaßnahme nach Hampton Court“ mit sofortigen, konkreten Maßnahmen erstellt und diente als Grundlage für den „Global Approach to Migration“, der im Dezember 2005 mit dem Fokus auf Afrika und den Mittelmeerraum vom Europäischen Rat verabschiedet wurde. Darin wird „Migration and Development“ neben der „Steuerung der legalen Migration“ und „der Bekämpfung der irregulären Einwanderung“ als eines der Kernbereiche des integrierten Migrations- und Bordermanagments hervorgehoben. Maßnahmen auf der Basis von Partnerschaften mit Herkunftsländer, die das Ziel verfolgen, „die Wirkung der Migration auf die Entwicklung zu verbessern“ werden in den Bereichen „Überweisungen in die Herkunftsländer, Stärkung der Rolle der Diaspora in den Mitgliedstaaten, Stärkung der zirkulären Migration und Erleichterung der Rückkehr ins Herkunftsland, sowie Minderung der Nachteile des Braindrain“ formuliert (Europäische Kommission 2005).
„Von Jobcenter zum Bordermanagment“
Das Zentrum für Information und Migrationsmanagement (CIGEM) in Bamako (Mali) gilt als Pilotprojekt und soll bei der Umsetzung dieser Maßnahmen mitwirken. Zunächst als „Jobcenter“ betitelt, wurden die Grenzen dieser Einrichtung schnell klar: das Zentrum kommt einer seiner wichtigsten Aufgaben nicht nach, nämlich dem Informieren und Beraten über legale Einreisemöglichkeiten. Angesichts der Tatsache, dass die Mitgliedsstaaten die Kompetenzen für legale Einwanderung nach wie vor nicht an die EU abgeben wollen, was in einer Mitteilung der Kommission zu zirkulärer Migration und Mobilitätspartnerschaften (Europäische Kommission 2007) wiederholt deutlich wird, treten wohl eher diejenigen Aufgaben für das CIGEM in den Vordergrund, die der Bekämpfung „illegaler“ Migration zuzuordnenden sind. Denn nicht zuletzt bestehen diese neben der Eingliederung abgeschobener MigrantInnen auch in der Aufklärung potentieller MigrantenInnen über die Gefahren und Risiken „illegaler“ Migration.
Die MigrationsforscherInnen Jill Jana Janicki und Thomas Böwing, die während der Eröffnung des CIGEM in Bamako die Implementierung der Maßnahmen im Bereich „Migration and Development“ in Westafrika untersucht haben, bestätigen diese Einschätzung: „Eine vermittelnde Funktion für legale Arbeitsmigration in die EU bzw. innerhalb Westafrikas ist bisher lediglich nur konzeptionell vorhanden.“ Sie sehen in dem „positiven“ Ansatz des Migrationsmanagements vielmehr die Entwicklungshilfe als „ein Instrument zur Disziplinierung“ der Herkunftsländer im Rahmen der Verhandlungen von Rückübernahmeabkommen (Janicki/ Böwing 2008).
Dies ist im Zusammenhang der Kooperation mit Drittländern bereits in den Schlussfolgerungen des Treffens in Sevilla formuliert (Europäischer Rat (Sevilla) Tagung vom 21. und 22. Juni 2002, Schlussfolgerungen des Vorsitzes: 11) und empirisch für die Türkei (Transit Migration Forschungsgruppe, 2007), für Tunesien (Cuttitta, 2006) und Libyen (Andrejievitz, 2006) ausführlich untersucht worden. Allerdings ist diese Konditionalität nicht einseitig zu Gunsten der EU-Mitgliedsstaaten zu lesen, wie die Kulturanthropologin Sabine Hess überzeugend darstellt: „One boomerang effect can be seen in the fact that countries of transit and origin themselves more and more play the „migration card“ in international and economical negotiations.“ (Hess, 2008).
Der Boomerang-Effekt: Die Migrationskarte spielen
In dem Zusammenhang ist auch der schnelle Imagewechsel Libyens vom „Schurkenstaat“ zu einem der wichtigsten Kooperationspartner der Europäischen Union zu betrachten. Italien unterzeichnete schon im Jahre 2000 das erste Abkommen zu gemeinsamen Bekämpfung des Terrorismus, der organisierten Kriminalität und der Illegalen Migration, welches 2004 zur Unterzeichnung des Rückübernahmeabkommens führte. Auf dieser Basis nahm Italien den Verstoß gegen das Non-Refoulement in Kauf, welcher mit den Massenabschiebungen nach Libyen binnen 48 Stunden ohne Aufnahme des Asylantrages stattfand, obwohl Libyen nicht über ein Asylsystem verfügt bzw. nicht mal die Genfer Flüchtlingskonvention ratifiziert hat.
Im November 2006 wurde mit der EU-Afrika Ministerkonferenz zum Thema „Migration and Development“ in Tripolis ein weiterer symbolträchtiger Normaliserungsschritt gemacht, wobei Italien eine Vorreiterrolle spielte. Während aber zwischen 2004 und 2006 die Kooperatiospolitik mit Libyen noch unter dem Druck des vom Europäischen Gerichtshof angemahnten menschenrechtlichen Vorbehalts stand, vollzog sich ein Jahr danach im Rahmen der Frontexoperation Nautilus, so die Grenzforscherin Silja Klepp, eine Wende „auf der Ebene der operativen Kooperation, die einen demokratischen Entscheidungsfindungsprozess außen vor läst“ (Klepp, 2009, S.9, vgl. auch Kasparek, 2009).
Am 29. Dezember 2007 unterschreiben beide Länder den Vertrag zur Zusammenarbeit auf See, womit die Grundlage für das Patrouillieren der italienischen Marine in libyschen Gewässern und das Zurückdrängen migrantischer Boote geschaffen wurde. Zudem kam Italien im letzten Jahr der Forderung Libyens nach, die bereits seit 40 Jahren im Raum stand und unterzeichnete ein Abkommen zur Entschädigung, das die ehemalige Kolonialmacht verpflichtet über 20 Jahre verteilt 3,4 Milliarden Euro in Form von Projektinvestitionen zu zahlen.
Doch das Transitland Libyen ist alles andere als ein „Entwicklungsland“. Sowohl die reichen Ölvorkommnisse aber auch sein Stellvertreterstatus in der afrikanischen und arabischen Welt in Sachen einer postkolonialen Kritik gegenüber dem Westen machen Libyen zu einem der zentralen Kooperationspartner der Schengener Bürokratie, und zum Protagonisten eines bilateralen Wirtschafts- und Migrationsraumes mit Italien, der die Topographie der Migrationsrouten im Mittelmeerraum neu kartiert. Selbst die Frankfurter Allgemeine beobachtet in Libyen, allerdings ohne auf einen verschwörungstheoretischen Unterton zu verzichten, den „Boomerang-Effekt“:
„In der EU wird indessen bemerkt, es sei doch verwunderlich, dass immer dann in Lampedusa besonders viele Boote gelandet seien, wenn sich Italien und Libyen stritten. Tripolis nutze das Migrationsproblem als Druckmittel. „Jedes Mal, wenn es ein Problem mit Italien gibt, stehen am nächsten Morgen 200 Leute in Lampedusa“, sagte im Februar ein Beamter. Tripolis wiederum wirft der EU vor, allein auf die Sicherung seiner Seegrenze bedacht zu sein und die Libyer mit dem Problem der Migration zu Lande allein zu lassen.“ (FAZ vom 03.04.2009, Seite 6)
Der „Boomerang-Effekt“ der Externalisierung und Geopolitisierung der Europäischen Grenzschutzpolitik macht sich genau dort sichtbar, wo die Kooperation mit dem unsicheren Transitland Libyen von Berlusconi mit einem Gestus neokolonialer Arroganz als eine Art Pazifizierung dargestellt wird.
Doch jenseits der medialen Inszenierung einer italienischen Schengener Omnipotenzphantasie verfolgt Libyen mit der Neukartierung des mediterranischen Migrationsraumes den realistischeren Plan einer geopolitischen Hegemonie innerhalb der „Euro-Afrikanischen Partnerschaft“ zu gewinnen. Dass es auf Kosten der Menschenrechte von (Transit-) MigrantInnen passiert, scheint die Schengener Migrations- und EntwicklungspolitikerInnen keineswegs zu stören.
Literatur
- Andrijasevic, Rutvica (2006): How to Balance Rights and Responsibilities on Asylum at the EU’s Southern Border of Italy and Libya
- Cuttitta, Paolo (2006): Il controllo dell’immigrazione tra Nordafrica e Italia, in: Dentico, Nicoletta/Gressi, Maurizio (hg.), Libro Bianco: I centri di permanenza temporaneae assistenza in Italia, Comitato per la promozione e la protezione dei diritti umani
- Hess, Sabine (2008): Migration and development: a governmental twist of the EU migration management policy
- Janicki, Jill Jana/Böwing, Thomas (2009): Europäische Migrationskontrolle in Mali: Eine empirische Analyse des CIGEM, unveröffentlichter Vortrag gehalten am 25. April 2009 in Bremen, im Rahmen der Arbeitstagung des Forschungsnetzwerks Grenze: Funktion und Gestaltung der Grenze im Wandel, Universität Bremen.
- Kasparek, Bernd (2009): Frontex und die Transformation der europäischen Außengrenze. Unveröffentlichter Vortrag gehalten am 25. April 2009 in Bremen, im Rahmen der Arbeitstagung des Forschungsnetzwerks Grenze: Funktion und Gestaltung der Grenze im Wandel, Universität Bremen.
- Klepp, Silja (2009): Die Politik der Europäischen Union auf dem Mittelmeer zwischen Grenzkontrolle und Flüchtlingsschutz. (unveröffentlichtes Manuskript)
- Lavenex, Sandra/Kunz, Rahel (2008): The Migration-Development Nexus in EU External Relations, in: Journal of European Integration 30 (3), S. 439-457
- TRANSIT MIGRATION Forschungsgruppe (2007): Turbulente Ränder Neue Perspektiven auf Migration an den Grenzen Europas, Bielefeld
- WALTERS, William (2002): Mapping Schengenland: Denaturalizing the border, in: Environment and Planning D: Society and Space 20, 561 – 580.
- Europäische Kommission (2002): Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern, KOM(2002) 703 endgültig, Brüssel, 3.12.2002.
- Europäische Kommission (2005): Migration und Entwicklung: Konkrete Leitlinien, KOM(2005) 309 endgültig, Brüssel, 1.9.2005
- Europäische Kommission (2007): Zirkuläre Migration und Mobilitätspartnerschaften zwischen der Europäischen Union und Drittstaaten, KOM(2007) 248 endgültig, Brüssel, 16.5.2007, in: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0248:FIN:DE:PDF (29.5.09)
- Europäische Kommission (2008): Konsolidierung des Gesamtansatzes zur Migrationsfrage: für mehr Koordinierung, Kohärenz und Synergie, KOM(2008) 611 endgültig, Brüssel, 8.10.2008.
- Europäischer Rat (2002): Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Sevilla 21.-22. Juni.
Dr. Vassilis Tsianos unterrichtet Migrationssoziologie/Border studies an der Uni Hamburg. Aida Ibrahim studiert dort Afrikanistik und Politikwissenschaften. Sie sind Mitglied von MigMap und dem Netzwerk für kritische Migrations- und Grenzregimeforschung.
