Vera Egenberger diskutiert im Hinblick auf den Diskriminierungsschutz die konzeptionelle Weiterentwicklung Positiver Maßnahmen in Irland und Großbritannien und spricht über Präventionsmöglichkeiten.
Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz ist ein weitgehend reaktives Instrument. Ansätze einer präventiven Antidiskriminierungspolitik, die darauf abzielt, Ausgrenzung zu vermeiden, etablieren sich in Deutschland nur langsam. Zwar haben sich sogenannte Positive Maßnahmen für Frauen und Menschen mit Schwerbehinderung etabliert und sind gesetzlich verankert. Diese Positiven Maßnahmen sehen vor, Personen, die Gruppen angehören, die von Diskriminierung betroffen sind, besonders zu unterstützen und ihre Benachteiligung auszugleichen. Dies können beispielsweise Quoten für Menschen mit Schwerbehinderung sein oder Stipendien für Menschen aus benachteiligten Gruppen.
Bislang stehen neben Frauen und Menschen mit Behinderung in Deutschland den anderen vom AGG geschützten Gruppen jedoch keine Positiven Maßnahmen zur Verfügung. Eine konzeptionelle Weiterentwicklung Positiver Maßnahmen etabliert sich aber zunehmend in anderen europäischen Ländern. Dort wurden gesetzliche Grundlagen geschaffen, um verbindliche Maßnahmen einzuführen, die der Verwaltung oder mitunter auch Betrieben auferlegt, Diversity Pläne zu entwickeln. Diese sollen konkrete und auf die jeweilige Situation zugeschnittene Ziele formulieren. Berichte zur Umsetzung der Pläne werden eingefordert und eine Evaluierung der Maßnahmen wird vorgesehen.
Was sind Positive Maßnahmen?
Positive Maßnahmen stellen laut Europäischer Kommission „Maßnahmen dar, die die Teilhabe von besonderen Gruppen in bestimmten Bereichen der wirtschaftlichen, politischen oder sozialen Aktivität erhöhen sollen, in denen diese Gruppen als unterrepräsentiert anzusehen sind.“ Eine positive Diskriminierung würde ein striktes Quotensystem darstellen, das definierte Personengruppen bevorzugt, obwohl andere Bewerber/innen beispielsweise für die Besetzung einer Stelle besser qualifiziert wären, aber dieser Gruppe nicht angehören. In Abgrenzung dazu würden Positive Maßnahmen hingegen allen Personen, die gleichermaßen für eine Stelle qualifiziert sind (oder für eine solche Stelle qualifiziert werden können) eine gleiche Chance einräumen. Ein aktives Unterstützen der Zielgruppen stellt eine Kernkomponente von Positiven Maßnahmen dar, anstatt abzuwarten, wer sich auf eine Stelle bewirbt.
Im europarechtlichen Kontext werden Positive Maßnahmen als Ausnahmeregelung zum Prinzip der Nichtdiskriminierung mit der Absicht gesehen, eine substantielle Gleichbehandlung zu erreichen.
Schon in den 1960er Jahren waren in den USA “affirmative action“-Maßnahmen eingeführt worden, um historische und gegenwärtige Formen von Rassismus gegen die Schwarze Bevölkerung auszugleichen. Stipendiat/innenprogramme für Schulen und Universitäten beispielsweise sollten den Bildungsstand der Schwarzen Bevölkerung verbessern. Seit den späten 1970er Jahren wurden diese Programme von der weißen Bevölkerung kritisch hinterfragt.
In Großbritannien wiederum waren im Jahr 1984 die sogenannten MacBride Prinzipien eingeführt worden, die US-amerikanische Firmen mit Niederlassungen in Nordirland anhalten sollten, Gleichbehandlungsmaßnahmen umzusetzen, die auf den Abbau der Ausgrenzung der Katholiken in Nordirland abzielte. Diese enthielten unterstützende Maßnahmen auf dem Arbeitsmarkt für Personen, die einer unterrepräsentierten religiösen Gruppe angehörten. Alle Stellen sollten öffentlich ausgeschrieben werden.
Welche Positiven Maßnahmen ermöglicht das AGG?
Einige der europäischen Gleichbehandlungsrichtlinien ermöglichen die Einführung und Umsetzung Positiver Maßnahmen. Nach § 5 des AGG sind diese zulässig, wenn „durch geeignete und angemessene Maßnahmen bestehende Nachteile wegen eines in § 1 genannten Grundes verhindert oder ausgeglichen werden sollen“. Eine Verpflichtung, Positive Maßnahmen für von Diskriminierung betroffene Gruppen durchzuführen, ist nicht vorgesehen. Bestehende Positive Maßnahmen in den Bereichen Gender, Menschen mit Behinderung oder Migrationshintergrund sind in anderen Rechtsrahmen verankert. Querverweise hierzu wurden im AGG jedoch nicht vorgenommen.
Die Erfahrungen mit § 5 AGG haben in Deutschland bislang gezeigt, dass eine Regelung, die die Durchführung Positiver Maßnahmen (lediglich) erlaubt, zwar geeignet ist, eine Rechtssicherheit für Institutionen, die Positive Maßnahmen durchführen wollen, zu schaffen, die Regelung aber an sich nicht in der Lage ist, einen nachhaltigen Abbau von Diskriminierung – auch struktureller Natur – auszulösen.
Positive Maßnahmen könnten in allen Bereichen des AGG aufgegriffen werden. Gleichwohl unterlässt es der Gesetzgeber im AGG selbst darzulegen, wer Positive Maßnahmen ergreifen kann oder soll und welche Mittel gewählt werden sollten. Hier bietet jedoch die Gesetzesbegründung zum AGG einen Hinweis. „Positive Maßnahmen können grundsätzlich sowohl durch spezielle Bundesgesetze als auch durch Landesgesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften, Richtlinien, Tarifverträge, Betriebs- oder Dienstvereinbarungen, betriebliche Einheitsregelungen, allgemeine Geschäftsbedingungen und Einzelverträge vorgesehen werden.“
Rahmenbedingungen und Einsatzbereiche Positiver Maßnahmen
Nach Ansicht der Grundrechteagentur der Europäischen Union (FRA) sollten Positive Maßnahmen – je nach Bedarf – auf eine bestimmte Personengruppe abzielen, wenn diese beispielsweise besonders von Arbeitslosigkeit betroffen ist oder bestimmte von Diskriminierung betroffene Bevölkerungsgruppen nur eingeschränkt in den verschiedenen Ebenen der Belegschaft einer Firma vertreten sind.
Das Abzielen auf bestimmte Kompetenzen und Erfahrungen, die im Besondern bei benachteiligten Gruppen zu finden sind, scheint im Personalrekrutierungsprozess von besonderem Interesse. Dies können beispielsweise bestimmte Sprachkompetenzen oder etwa Fluchterfahrung sein, wenn diese Kompetenz in der Ausübung der Stelle von besonderer Relevanz ist.
Ein weiterer Aspekt für die Umsetzung Positiver Maßnahmen ist die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Bevölkerungsminderheit. Um die Glaubwürdigkeit und das Vertrauen in Institutionen (wie beispielsweise die Polizei) für bestimmte Minderheitengruppen zu stärken, können im Rahmen von Positiven Maßnahmen Personen aus solchen Minderheitengruppen rekrutiert werden. Dies zielt darauf ab, besseren Zugang zu solchen Gruppen beispielsweise in der Polizeiarbeit aufzubauen und Teams mit vielfältigen Kompetenzen auszustatten.
Auch Formen der bedarfsgerechten Information, Trainingsmöglichkeiten, die Unterstützung, der Zugang zu Beschäftigung oder Aufstiegsmöglichkeiten für von Diskriminierung betroffene Gruppen sind Ausprägungen Positiver Maßnahmen und werden zumeist aktiv an Gruppen herangetragen.
Eine individuelle Unterstützung von Einzelpersonen mit Zugehörigkeit zu einer von Diskriminierung betroffenen Gruppe stellt eine Form Positiver Maßnahmen dar. Hier werden Stipendien oder Förderprogramme für Einzelpersonen angeboten, um beispielsweise einen höheren Abschluss zu erreichen.
Für den Einsatz Positiver Maßnahmen zeichnen sich vielfältige Möglichkeiten ab. So werden in Österreich im Rahmen von „Bewerbungsverfahren, bei dem in öffentlichen Stellenanzeigen Personen einer bisher unterrepräsentierten Gruppe (zum Beispiel Frauen mit Migrationshintergrund) besonders zur Bewerbung aufgerufen und im Verfahren selbst bei gleicher Qualifikation bevorzugt“. „Anwerbungs- und Informationskampagnen zur Erhöhung des Migrant/innenanteils bei bestimmten Berufsgruppen (zum Beispiel Projekt der Wiener Polizei „Wien braucht dich“)“ durchgeführt oder „Zugangsvoraussetzungen für das Bildungssystem (zum Beispiel Anerkennung von Berufs- oder anderen Abschlüssen) für bestimmte benachteiligte Gruppen“ überprüft und Unterstützung angeboten. „Rekrutierungsmethoden, Arbeitsvereinbarungen und spezielle Programme, um den Anteil von über fünfzigjährigen Mitarbeiter/innen im Unternehmen zu erhöhen“ werden durchgeführt. Darüber hinaus liegen „Informationsbroschüren über das österreichische Wohlfahrts- und Bildungssystem auf Deutsch und Romanes“ vor „um in Österreich lebenden Roma eine bessere Partizipation am sozialen und politischen Leben zu ermöglichen“.
Beispiele Positiver Maßnahmen in Deutschland
a) Positive Maßnahmen für Menschen mit einer Schwerbehinderung
Im Jahr 2001 wurde das Sozialgesetzbuch IX in § 71 Pflicht der Arbeitgeber zur Beschäftigung schwerbehinderter Menschen derart ergänzt, dass nun Menschen mit einer Schwerbehinderung zu 5 Prozent anteilig nach Größe der Belegschaft bei privaten und öffentlichen Arbeitgebern angestellt werden müssen. Wird dies nicht gewährleistet, muss nach § 80 SGB IX eine Ausgleichsabgabe gezahlt werden.
Diese Vorgabe kommt einer Positiven Maßnahme für den Zugang zu Beschäftigung für Menschen mit einer Schwerbehinderung gleich. Der Mechanismus ist in Deutschland eingeführt und wird durch die Bundesagentur für Arbeit implementiert und kontrolliert.
b) Gleichstellung von Frauen
Seit den 1980er Jahren wurden in Deutschland Quoten zur Besetzung von Stellen für Frauen äußerst konträr diskutiert. Unterschieden wurde hier zwischen absoluten und relativen Quoten. Während absolute Frauenquoten starr fordern, Frauen für bestimmte Positionen einzustellen, ohne die vorhandene Qualifikation zu berücksichtigen, sehen relative Quoten vor, auf der Grundlage einer gleichen Qualifikation bevorzugt Frauen einzustellen.
1995 urteilte der Europäische Gerichtshof im sogenannten Fall Kalanke (C-450/93), dass absolute Quoten dem Gleichbehandlungsgrundsatz entgegenstehen, wenn Frauen, ungeachtet ihrer Qualifikation, automatisch ein Vorrang eingeräumt wird.
Solche Quotenregelungen stellen auch eine Form von Positiven Maßnahmen dar.
Etwa seit dem Jahr 2005 wurden in der Folge relative Frauenquoten diskutiert, die nun seit 1.1.2016 im „Gesetz für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen „festgeschrieben sind. Hier gilt eine Quote von 30 Prozent für die Besetzung von Führungspositionen von circa 100 großen börsendotierten Unternehmen. Bei Aufsichtsgremien des öffentlichen Dienstes gilt gleichermaßen eine Quote von 30 Prozent.
Weitere etwa 3500 Unternehmen sind gehalten, eine Zielgröße für die Besetzung von Stellen für Frauen einzuführen. Ab 2018 soll die Quote dann auf 50 Prozent Frauen angehoben werden.
Wird die Mindestquote durch die Wahl beziehungsweise Entsendung der Anteilseignervertreter/innen nicht erfüllt, ist die quotenwidrige Wahl beziehungsweise Entsendung zum Aufsichtsrat nichtig. Die für das unterrepräsentierte Geschlecht (Frauen oder Männer) vorgesehenen Plätze bleiben unbesetzt ("leerer Stuhl").
Selbst die CSU hat, als konservative Partei, bei ihrem Parteitag im Jahr 2010 eine Frauenquote für führende Ämter in der Partei verabschiedet. Danach sollen 40 Prozent der Posten im Parteivorstand und in den Bezirksvorständen mit Frauen besetzt werden.
c) Gleichstellung von Menschen mit Migrationshintergrund
Seit 2009 war in Berliner Gremien die Option eines Teilhabegesetzes für Menschen mit Migrationshintergrund diskutiert worden. Das Land Berlin verabschiedete am 15.12.2010 das Partizipations- und Integrationsgesetz des Landes Berlin (PartIntG), das wiederum Positive Maßnahmen in Form von Zielquoten für Menschen mit Migrationshintergrund vorsieht.
„Die Integrationspolitik des Landes Berlin ist darauf ausgerichtet, Menschen mit Migrationshintergrund die Möglichkeit zur gleichberechtigten Teilhabe in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens zu geben und gleichzeitig jede Benachteiligung und Bevorzugung gemäß Artikel 3 Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes und Artikel 10 Absatz 2 der Verfassung von Berlin auszuschließen.“ Das Gesetz gilt für die Senats- und die Bezirksverwaltungen des Landes Berlin.
Die hier eingeführten Beispiele verdeutlichen, dass die Ein- und Durchführung von Positiven Maßnahmen zunehmend Verbreitung finden und gesellschaftlich akzeptiert scheinen.
Gesetzliche Gleichbehandlungsverpflichtungen für die öffentliche Hand
Internationale Verpflichtungen fordern Unterzeichnerländer auf, proaktive Verpflichtungen umzusetzen. Diesen unterliegt auch Deutschland. Die im Folgenden vorgestellten „gesetzlichen Gleichbehandlungsverpflichtungen“ stellen eine Fortführung, Systematisierung und Verstetigung Positiver Maßnahmen dar, die auf eine ausdifferenzierte rechtliche Grundlage gestellt werden.
a) Vorbild Großbritannien
In Nordirland wurden sogenannte „public sector duties“ bereits 1998 im „Karfreitagsabkommen“ verankert, das den bewaffneten Konflikt zwischen Katholiken und Protestanten beendete. Diese Verpflichtungen verfolgten das übergeordnete Ziel, Gleichstellung in alle institutionellen Abläufe einzubinden und somit zur Querschnittsaufgabe zu machen. Gleichbehandlungsüberlegungen sollten nach dem Wunsch des Gesetzgebers in Entscheidungs- und Maßnahmenentwicklungsprozesse systematisch eingebunden sein. Diskriminierung soll so präventiv vermieden werden. Folglich tragen Behörden und die Verwaltung die Verantwortung, Gleichbehandlungsprogramme zu entwickeln und umzusetzen.
Das Gesetz bezieht die Merkmale Religion, politische Meinung, ethnische Gruppen, Alter, Familienstand und sexuelle Orientierung mit ein. Die Gleichstellung von Männern und Frauen als auch von Menschen mit Behinderung wird gleichermaßen aufgeführt. Die Nordirische Menschenrechtskommission (das Äquivalent zum Deutschen Institut für Menschenrechte) wurde benannt, die Umsetzung der gesetzlichen Grundlagen – nach dem Vorbild Großbritanniens – zu überwachen.
In 2010 wurden diese „public sector duties“ auch im„Equality Act“ Großbritanniens verankert. In Teil 11, Kapitel 1 werden die Rahmenbedingungen und gesetzlichen Grundlagen für gesetzliche Gleichbehandlungsverpflichtungen ausdifferenziert. Sektion 149 definiert, dass die öffentliche Hand Diskriminierung, Belästigung und Viktimisierung beseitigen muss und verantwortlich ist, Chancengleichheit für die im Gesetz aufgeführten Gruppen voranzubringen. Die „Equality and Human Rights Commission“ (EHRC), die in Teil 1 des „Equality Act 2006“ ins Leben gerufen wurde, ist für Großbritannien die für die Überwachung zuständige Stelle. Diese bietet neben der Aufarbeitung der umfassenden Rechtsgrundlagen auch Informationen und Hilfestellungen zur Umsetzung der Gleichbehandlungspflichten an.
Separate Rechtsgrundlagen für „public sector duties“ wurden darüber hinaus für die Regionen England, Schottland und Wales eingeführt.
Von den öffentlichen Verwaltungen wird eingefordert, Gleichstellungsprogramme für die im Gesetz geschützten Gruppen zu entwickeln und umzusetzen. Diese sollen zu erreichende Ziele (beispielsweise bezüglich der Diversität der Belegschaft und der Repräsentanz von Minderheitengruppen in allen Hierarchiestufen) festschreiben, konkrete Maßnahmen zur Gleichstellung der geschützten Gruppen benennen und darlegen, wie diese Maßnahmen evaluiert werden können. Indikatoren zur transparenten und dokumentierten Auswertung sollen entwickelt und im Rahmen der Evaluierung genutzt werden. Hierüber sind die Verwaltung und Firmen verpflichtet, alle zwei Jahre bei der jeweils zuständigen Stelle Bericht zu erstatten.
Die in Sektion 150 definierten öffentlichen Institutionen sind verpflichtet, Gleichbehandlungsprogramme zu entwickeln. Diese Programme sollen konkrete Zielsetzungen für ihren Einflussbereich definieren und können den jeweiligen Gegebenheiten angepasst werden. Die EHRC bietet Einführungen, Fortbildungen und Informationsmaterial an, um die Entwicklung und Implementierung der Programme zu unterstützen. Die öffentliche Verwaltung ist angehalten, Berichte zur Umsetzung der Verpflichtungen zu veröffentlichen. Diese werden von der EHRC entgegengenommen. Wenn Verwaltungen „diese Gleichbehandlungsberichte nicht veröffentlichen, wie dies verpflichtend vorgesehen ist, laufen diese Gefahr rechtlich sanktioniert zu werden, was zu einem öffentlichen Imageverlust führen kann“.
Zusammenfassungen der Ergebnisse für einzelne Sektoren der Verwaltung (wie beispielsweise Regierungsinstitutionen, lokale Verwaltung, Schulen, etc.) werden regelmäßig auf der EHRC veröffentlicht. Durch eine ausgeprägte Erhebung von Daten bezüglich Diskriminierung und gesellschaftlicher Minderheiten können Gleichstellungsberichte mit umfassenden Daten untermauert werden.
b) Vorbild Irland
Im Juli 2014 wurde die Rechtsgrundlage der „Irish Human Rights and Equality Commission“ IHREC (Irische Menschenrechts- und Gleichbehandlungskommission) verabschiedet, da die „Equality Authority“ und die „Irish Human Rights Commission“ fusioniert wurden. Im „Irish Human Rights and Equality Commission Act 2014“ wurde in diesem Zuge der IHREC auch die Aufgabe übertragen „public sector duties“ zu übernehmen. Part 2 des Gesetzes bildet die gesetzliche Grundlage für die IHREC, während Section 42 des Gesetzes die staatlichen Bereiche benennt, in denen „public sector duties“ umgesetzt werden müssen. Das Verteidigungsministerium als auch die Streitkräfte sind hiervon ausgenommen. Einbezogen sind sind die kommunale Verwaltung, Gesundheitsdienste, Universitäten, Institute für Technologie und Erziehung als auch Ausbildungseinrichtungen.
Die „public sector duty“ zielt darauf ab, Diskriminierung gar nicht erst entstehen zu lassen, sondern dieser auf institutioneller Ebene vorzubeugen. Öffentliche Institutionen sind verpflichtet, Gleichbehandlung zu fördern und den Schutz vor Diskriminierung für die im Gesetz festgeschriebenen Gruppen zu gewährleisten. In Section 42 Satz 1 werden die (a) Beseitigung von Diskriminierung als auch die (b) Förderung von gleichberechtigten Möglichkeiten und der Behandlung der Mitarbeitenden und denjenigen, die die Dienste der Stelle in Anspruch nehmen, als zentrale Aufgaben aufgeführt. Die „Human Rights and Equality Commission“ hat den Auftrag, abzusichern, dass die Gleichbehandlungspflicht umgesetzt wird. Sie soll hierzu Richtlinien und Verhaltensregeln erlassen. Im Besonderen fallen politische Entscheidungen, Dienstleistungen und interne Regelungen unter die Verpflichtung. Im Falle der Nichtumsetzung kann die Kommission eine gerichtliche Überprüfung einleiten.
Ausblick
Eine Umsetzung Positiver Maßnahmen steht in Deutschland für einen Teil der im AGG geschützten Gruppen noch aus. Die gesetzliche Einführung Positiver Verpflichtungen wie sie beispielsweise in Großbritannien und Irland umgesetzt werden, erscheint zum gegenwärtigen Zeitpunkt politisch kaum umsetzbar. Trotzdem sollte diese präventive Form der Diskriminierungsvorbeugung Inspiration sein für die Weiterentwicklung deutscher Antidiskriminierungsstandards.
Literaturliste
- Alexander Klose, Andreas Merx, Positive Maßnahmen zur Verhinderung oder zum Ausgleich bestehender Nachteile im Sinne des § 5 AGG, Berlin, 2010.
- The Benefits of Positive Action. Thematic Discussion Paper, European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), Wien 2008.
- McCrudden, Christopher; Muttarak, Raya; Hamill, Heather; Heath, Anthony, Affirmative Action without Quotas in Northern Ireland, in: The Equal Rights Review, Vol. 4, 2009.
- Katrin Wladasch, Barbara Liegl, (Hrsg.), Positive Maßnahmen. Ein Handbuch zur praxistauglichen Umsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von strukturellen Diskriminierungen und zur Herstellung von mehr Chancengleichheit, Wien, 2009.
- Heinrich Böll Stiftung (Hrsg.), Positive Maßnahmen – Von Antidiskriminierung zu Diversity, Baer, Susanne, Chancen und Risiken Positive Maßnahmen: Grundprobleme des Antidiskriminierungsrechts, Berlin, 2010.
- Gundrechteagentur der Europäischen Union (FRA) (Hrsg.), The Benefits of Positive Action, Thematic Discussion Paper, Wien, 2008.
- Vera Egenberger, Diskriminierungsschutz weiter entwickeln – Argumente für eine Novellierung des Allgemeine Gleichbehandlungsgesetzes, Friedrich-Ebert-Stiftung, 16/2016.
