Von Solène Guerinot
Bereits Ende 2001 legte die EU-Kommission in einer Mitteilung erste Vorschläge für eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der Bekämpfung der illegalen Einwanderung vor. Diese Vorschläge messen der „Rückkehrpolitik“ - also Inhaftierung und Ausweisung von illegalen Drittstaatsangehörigen - einen großen Stellenwert bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung bei.
Schon in 2002 folgten ein Grünbuch der Kommission über die „Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen“ (April 2002) und eine Mitteilung (November 2002), auf deren Grundlage der Rat dann ein Aktionsprogramm mit ersten gemeinsamen Grundsätzen, Normen und konkreten Maßnahmen verabschiedete. In der Folge verabschiedete die EU die „Richtlinie über die Lasten- und Kostenteilung für die Durchsetzung der Rückführungen“, integrierte ihre Rückkehrpolitik in die laufenden Verhandlungen von Assoziierungsabkommen und machte mit der Entscheidung zu „Eurocharter“ (April 2004) erstmals länderübergreifende Abschiebeflüge möglich.
Am 1. September 2005 schlug die Europäische Kommission eine Rückführungsrichtlinie für Drittstaatsangehörige ohne Aufenthaltsstatus vor. Der vorgestellte Text hatte die Harmonisierung der Gesetzgebung im Bereich der Inhaftierung und Abschiebung von illegalen MigrantInnen auf europäischer Ebene zum Ziel. Ein Rückführungsfonds sollte zudem ihre Umsetzung erleichtern.
Die Kommission unterbreitete ihren Entwurf dem Rat und dem Europaparlament, den beiden für die Prüfung und Beschlussfassung zuständigen Institutionen. Zum ersten Mal sollte in einer so zentralen Frage ein Gesetz im Wege des Mitentscheidungsverfahrens verabschiedet werden, bei dem die Abstimmung des Europaparlaments der des Ministerrats gleichwertig war.
Am 12. September 2007 nahm der Ausschuss für Bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des Europaparlaments den Kompromissentwurf des Berichterstatters M. Weber (deutscher EVP Abgeordneter) an. Dieser Entwurf erfuhr im Verlauf der Verhandlungen mit dem Ausschuss der ständigen Vertreter (AStV) und dem Europäischen Rat wesentliche Änderungen. Der im Mai 2008 gefundene Kompromiss gab dem nationalen Interesse der Mitgliedstaaten den Vorrang vor den Interessen der MigrantInnen. Schließlich fehlte nur noch das Votum des Parlaments. Seine Abstimmung wurde mehrmals verschoben und fand schließlich in der Plenarsitzung im Juni 2008 in Strassburg statt.
Eine strittige Abstimmung
Für die europäischen Abgeordneten stand viel auf dem Spiel: Die große Mehrheit wollte unbedingt eine Zustimmung für den Text erreichen, nicht zuletzt um den Beweis zu erbringen, dass das Mitentscheidungsverfahren ein effektives Instrument und das Europäische Parlament fähig sei, gemeinsam mit dem Rat Gesetze zu solch heiklen Themen wie der Bekämpfung der illegalen Einwanderung zu verabschieden.
Die Debatte im Plenum war stürmisch. Die Änderungsanträge der Vereinigten Linken und der Grünen Fraktionen wiesen den gesamten Text zurück - mit der Begründung, dass er gegen die Grundrechte verstoße.
Die Fraktion der Europäischen Sozialdemokraten (SPE) versuchte mit einer Vielzahl von Änderungsanträgen, die aus ihrer Sicht problematischsten Punkte der Richtlinie zu ändern. Diese betrafen vor allem die Inhaftierung von Minderjährigen, die Haftdauer und die Einrichtungen für schutzbedürftige Personen. Die Befürworter der Richtlinie, im vorliegenden Fall die große Mehrheit der europäischen christdemokratischen Parteien (EVP-ED), die Union für das Europa der Nationen (UEN), die Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) sahen hingegen im Text eine Stärkung der Rechte der MigrantInnen.
Schließlich stimmte das Europaparlament der EU-Richtlinie am 18. Juni 2008 zu: 367 der Abgeordneten stimmten für die Richtlinie, 206 dagegen und 106 einhielten sich. Die Änderungsanträge der SPE, der Vereinigten Linken und der Grünen Fraktionen wurden trotz mehrfachen Interventionen von Menschenrechtsorganisationen, europäischen StaatsbürgerInnen und von Staatschefs der lateinamerikanischen Länder abgelehnt. Die Abstimmung zeichnete sich durch zwei deutliche politische Tendenzen aus: die rechten Fraktionen stimmten fast alle für die Richtlinie (außer einigen Liberalen, die moralische und humanistische Werte vertreten); die linken Fraktionen dagegen – mit Ausnahme der deutschen und spanischen PSE Abgeordneten, deren Parteien in ihren Ländern Regierungsverantwortung haben.
Viele Abgeordnete der PSE, der Grünen und der Vereinigten Linken kritisieren den Mehrheitsbeschluss wegen seiner Auswirkungen auf die künftige Lage der MigrantInnen. Sie kritisieren aber auch die Art und Verlauf der parlamentarischen Debatte. So erklärte Martine Roure, Abgeordnete der PSE Fraktion, in einer unmittelbar nach der Parlamentsentscheidung anberaumten Pressekonferenz, dass der Europarat Druck auf die ParlamentarierInnen ausgeübt habe, damit der Text bereits in erster Lesung verabschiedet würde. Diese Kritik wurde auch von den linken Fraktionen und den Grünen immer wieder aufgenommen.
Während der Debatte drohte ein Vertreter des Rates damit, den ganzen Prozess abzubrechen und den gesamten Text abzulehnen, wenn die Änderungsanträge nicht angenommen würden.
Parallel wiesen die Vorsitzenden der Fraktionen von ALDE- und EVP-EP ihre Abgeordneten förmlich an, den Text in der vorliegenden Fassung zu verabschieden: denn dieser Gesetzentwurf sei für die Harmonisierung der Haft- und Rückführungsbedingungen der MigrantInnen besser als nichts.
Der Inhalt der Rückführungsrichtlinie
In Hinblick auf die Praxen der Haft und „Rückführung“ von MigrantInnen in den Mitgliedstaaten der EU wird deutlich, dass dringend Mindestnormen eingeführt werden müssen. In ganz Europa werden Personen, die kein Verbrechen begangen haben, monatelang, oft sogar jahrelang inhaftiert. Während der Abschiebungsversuche werden Männer, Frauen und Kinder misshandelt und teilweise sogar von Grenzschutzpolizisten, Polizisten und Angestellten der Ausländerbehörden geschlagen. Entgegen den von den Befürwortern der Richtlinie vorgebrachten Argumenten ist das Ziel nicht eine Verbesserung der Rechte der MigrantInnen durch die europäische Harmonisierung der Gesetzgebung, sondern die Erleichterung ihrer Ausweisung und Abschiebung von europäischem Boden. Weit davon entfernt, die Rechte der MigrantInnen zu wahren, bewirkt die Richtlinie die Rationalisierung und Harmonisierung der Haft- und Rückführungsbedingungen und zielt eher auf den Schutz der Mitgliedsstaaten.
Die zivilgesellschaftliche Kritik richtet sich in erster Linie an folgende vier Bestimmungen:
1. Unangemessene Haftdauer
Die vorgesehene maximale Haftdauer von 18 Monaten für illegale Einwanderer (Art.15 der Richtlinie) ist mit Blick auf die Tatsache, dass die Rückführung einer Person meistens innerhalb von 10 Tagen durchgeführt wird, unangemessen lang. Daher muss sie als Abschreckungs- und Kontrollmittel interpretiert werden.
2. Abschiebung in unsichere Drittländer
Zumindest kontrovers wird die Möglichkeit diskutiert, illegale Einwanderer in ein Transitland abzuschieben (Art. 3 c der Richtlinie), zu dem sie keine Beziehung haben. Diese Maßnahme ermöglicht es den europäischen Mitgliedsstaaten, MigrantInnen offiziell auch in Länder abzuschieben, die die Genfer Konvention nicht ratifiziert haben oder die internationale Normen im Bereich Menschenrechte nicht respektieren (z.B. Lybien).
3. Kein Schutz für Minderjährige
Ebenfalls von der Zivilgesellschaft wird die unzureichende Berücksichtigung der Lage von schutzbedürftigen Personen, insbesondere von Minderjährigen, kritisiert. Es existieren keine besonderen Schutzmaßnahmen (Art. 16 erwähnt nur „eine besondere Aufmerksamkeit“) und sie können in gleicher Weise inhaftiert und abgeschoben werden. Es ist unbestreitbar, dass die dramatischen Auswirkungen einer Inhaftierung das Wohl des Kindes - nach der Definition des von allen Mitgliedsstaaten ratifizierten Übereinkommens der Vereinigten Nationen über die Rechte des Kindes - verletzen.
4. Wiedereinreiseverbot bis zu 5 Jahren
Artikel 9 der Richtlinie sieht die Möglichkeit vor, in den Rückführungsentscheidungen auch ein bis zu 5 Jahren gültiges Wiedereinreiseverbot festzulegen. Damit ignoriert die Richtlinie sowohl die Bestimmungen über Familienzuzug in den nationalen Gesetzgebungen als auch das „Non-Refoulement“-Prinzip (Nicht-Zurückweisung) der Genfer Konvention. Letztendlich wird durch dieses Verbot illegale Einwanderung eher gefördert, wie Studien aus Frankreich und Spanien zeigen, da die abgeschobenen Personen keine Chance mehr haben, auf legalem Wege wieder einzureisen.
Die Liste der Vorschriften in der Richtlinie, die gegen den Schutz der MigrantInnen verstoßen, ist damit nicht erschöpfend behandelt worden - viele weitere Beispiele sind ebenfalls Besorgnis erregend und könnten hier erwähnt werden. Diese vier Vorschriften veranschaulichen jedoch, dass sich die Europäische Union mit der Verabschiedung der Rückführungsrichtlinie mit einem Rechtsakt ausgestattet hat, der eine repressive „Sicherheits“- Politik gegen MigrantInnen ermöglicht. In der Kontinuität einer seit zehn Jahren durchgeführten Migrationspolitik stellt die am 18. Juni verabschiedete Richtlinie einen weiteren Schritt in Richtung der Abschaffung der Grundrechte von MigrantInnen in Europa dar.
Die Kampagne „Nein zur Richtlinie der Schande“
Die französische Menschenrechtsorganisation CIMADE hat bereits 2005 ihre Besorgnis über den Richtlinienentwurf geäußert. Mit Aktionen und persönlichen Treffen mit Europa-Abgeordneten und klärte sie über die Auswirkungen der Verabschiedung dieser Richtlinie auf. Eine europaweite Mobilisierung kam jedoch erst im November 2007 zustande.
In ihrer Folge entstand auch ein Netzwerk von europäischen Organisationen, die eindeutig forderten: die Rückführungsrichtlinien-Entwurf muss abgelehnt werden. 15 Menschenrechtsorganisationen in Europa haben sich für die Kampagne „Nein zur Richtlinie der Schande“ eingesetzt, um die Ablehnung der Rückführungsrichtlinie von den Europa-Abgeordneten zu fordern. Im Juni 2008 wurde eine Petition ins Leben gerufen, die europaweit von mehr als 40.000 Organisationen und Personen unterzeichnet wurde.
Die Kampagne, die von November 2007 bis zur Abstimmung der Richtlinie am 18. Juni 2008 geführt wurde, verband Lobbyarbeit mit Aufrufen zu Demonstrationen. Ergebnis der Lobbyarbeit waren mehrere Treffen von VertreterInnen der Organisationen und Europa-Abgeordneten, damit diese über die Auswirkungen der Richtlinie auf die Lebensbedingungen der Drittstaatsangehörigen informiert würden. Zudem fand im Januar 2008 eine Anhörung der Europa-Abgeordneten und der Menschenrechtsorganisationen im Parlament statt. Neben dieser Lobbyarbeit führte die siebenmonatige Kampagne zu einer europaweiten Mobilisierung und zu mehren Aktionen.
Die erste war eine Demonstration am 7. Mai 2008 in Brüssel, in deren Rahmen sich hunderte von Organisationen und Personen versammelten, um gegen die Richtlinie zu protestieren. Die Organisationen, die die Kampagne ins Leben gerufen hatten, nutzten diese Gelegenheit, um Manfred Weber (deutscher EVP-Abgeordneter, s.o.) die von 40.000 EU-BürgerInnen, Organisationen und PolitikerInnen unterzeichnete Petition 'Nein zur Richtlinie der Schande“ auszuhändigen. Zahlreiche EU-Abgeordnete nahmen an diesen Proteste teil und für viele EuropäerInnen war es eine Gelegenheit, ihre Missbilligung dieser europäischen Politik öffentlich zu äußern. Auf die Versammlung folgte ein Aktionstag in verschiedenen europäischen Hauptstädten. Schweigeminuten sowie Pressekonferenzen fanden in Portugal, Spanien, Frankreich, England, Italien und Luxemburg statt.
Die europäischen Massenmedien berichteten zunehmend über die strittige Debatte. Zudem startete ein Monat vor der Abstimmung eine Protestbrief-Kampagne. Die Europa Abgeordneten bekamen zahlreiche Briefe von WählerInnen, die von ihnen forderten, den Richtlinienentwurf abzulehnen.
Trotz der von der Zivilgesellschaft organisierten Aktionen, trotz einer weiteren Demonstration ein Tag vor der Abstimmung vor dem Europaparlament in Strassburg, trotz der Kampagne „Nein zur Richtlinie der Schande“, die zahlreiche europäische Bürger mobilisiert hat, wurde die Richtlinie ohne eine einzige Änderung verabschiedet. CIMADE und ihre Partnerorganisationen, zahlreiche weitere Menschenrechtsorganisationen sowie die sozialdemokratische Fraktion (SPE), die Grünen und die Europäische Vereinigte Linke haben nach Beschluss die Zustimmung der Richtlinie heftig kritisiert. Sie sei nach ihrer Auffassung ein schwerer Schlag für das „Europa der Menschenrechte“.
Sogar die meisten lateinamerikanischen Staatschefs teilten diese Auffassung. Sie bezeichnen die Richtlinie „als Schande für ein Europa, das sich immer als Aufnahmenkontinent bezeichnet hat.“
Doch trotz dieser Niederlage. Die Tatsache, dass diese Richtlinie zu so einer großen Mobilisierung von mehreren Menschenrechtsorganisationen erstmalig in ganz Europa geführt hat, ist auch ein Hoffnungszeichen.
Übersetzung aus dem Französischen: Caroline Bollati, CIMADE Paris
Solène Guerinot war Praktikantin von CIMADE, einer französischen Menschenrechtsorganisation, die sich besonders für die Rechte von AusländerInnen einsetzt.