Migration und Menschenrechte in Deutschland - Verpflichtungen, Verletzungen und aktuelle Entwicklungen in Europa

von Hendrik Cremer

• Diskriminierungsschutz als Strukturprinzip der Menschenrechte
• Spannungsfeld von Menschenrechtsschutz und staatlicher Zuwanderungskontrolle
• Menschenrechtliche Defizite in der deutschen Rechtsordnung
• Aktuelle Entwicklungen auf europäischer Ebene

Deutschland ist Vertragsstaat etlicher Menschenrechtsabkommen, die mit Blick auf die Situation von Migrantinnen und Migranten von Bedeutung sind. Zu erwähnen sind hier etwa der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR), beide von 1966, das Internationale Anti-Rassismusabkommen (CERD) von 1965, das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) von 1979 und die UN-Kinderrechtskonvention (KRK) von 1989. Hinzu kommt die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (CRPD) von 2006. Letztere hat Deutschland bisher zwar nur unterzeichnet, der Ratifikationsprozess ist aber im Gange. Auf europäischer Ebene sind vor allem die Europäische Menschenrechtskonvention und deren Zusatzprotokolle als wichtige menschenrechtliche Verpflichtungen Deutschlands zu nennen.

Trotz dieser umfassenden menschenrechtlichen Verpflichtungen gibt es in Deutschland – wie auch in anderen europäischen Ländern – erhebliche Defizite, wenn darum geht, die Menschenrechte gegenüber Migrantinnen und Migranten einzuhalten. Dieser Umstand wird auch mit Blick auf den Ratifikationsstand der Internationalen Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen von 1990 deutlich. Die Konvention wurde bisher von 37 Staaten ratifiziert und von 15 weiteren gezeichnet. Allerdings hat bisher kein Mitgliedstaat der EU die Konvention gezeichnet. Auch Deutschland beabsichtigt nach dem gegenwärtigen Stand der Dinge nicht, Vertragspartei der Konvention zu werden. Dabei präzisiert die Konvention im Wesentlichen ohnehin schon bestehende Verpflichtungen und fasst sie im Hinblick auf die besondere Situation von Wanderarbeitnehmerinnen und Wanderarbeitnehmern zusammen.

Im Folgenden soll zunächst die Bedeutung und Funktion allgemeiner Diskriminierungsverbote in menschenrechtlichen Verträgen mit Blick auf Migrantinnen und Migranten skizziert werden. Dabei soll deutlich werden, dass menschenrechtliche Bestimmungen im Grundsatz für alle Menschen gelten, unabhängig davon ob sie Voraussetzungen zum rechtmäßigen Aufenthalt erfüllen. Anschließend sollen exemplarisch Defizite Deutschlands bei der Einhaltung der Menschenrechte aufgezeigt werden. Schließlich soll auf aktuelle Entwicklungen europäischer Flüchtlings- und Migrationspolitik eingegangen werden, die zunehmend an Bedeutung gewinnt.

Diskriminierungsschutz als Strukturprinzip der Menschenrechte

Menschenrechtliche Verträge enthalten regelmäßig allgemeine Diskriminierungsverbote: zum Beispiel Art. 2 Abs. 1 IpbpR, Art. 2 Abs. 2 IpwskR, Art. 2 Abs. 1 KRK und Art. 14 EMRK. In diesen werden Merkmale aufgezählt, aufgrund derer keine Diskriminierungen erfolgen dürfen. Dazu zählen etwa die Hautfarbe, die Sprache, die Religion, die nationale, ethnische oder soziale Herkunft oder der sonstige Status einer Person. Bei diesen Merkmalskatalogen handelt es sich ausdrücklich um offene Kataloge. Die gesondert genannten Diskriminierungsmerkmale sind also als eine beispielhafte Aufzählung zu verstehen; sie lenkt die Aufmerksamkeit auf Gruppen von Personen, deren Gleichberechtigung erfahrungsgemäß besonders gefährdet ist. Aus menschenrechtlicher Perspektive ist nicht entscheidend, an welches Merkmal die Diskriminierung anknüpft, sondern die Tatsache der Diskriminierung an sich. Menschenrechtliche Diskriminierungsverbote erfassen daher nicht nur die Staatsangehörigen des jeweiligen Vertragsstaates. Sie erstrecken sich vielmehr auf alle Menschen – auch auf diejenigen, die keinen rechtmäßigen Aufenthaltsstatus besitzen.

Die Ausrichtung gegen Diskriminierung ist den Menschenrechten in ihren ideengeschichtlichen Grundlagen von Anfang an eigen. Zu begründen ist sie mit der gleichen Würde eines jeden Menschen. Die gleiche Würde aller Menschen – dies ist die grundlegende Einsicht – soll Anerkennung finden in Gestalt allgemeiner gleicher Rechte. So heißt es bereits in Art. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948: „Alle Menschen sind frei und an Würde und Rechten gleich geboren.“ Dem entsprechend enthalten sämtliche Kerndokumente des internationalen Menschenrechtsschutzes, die in der Folgezeit ins Leben gerufen worden sind, Diskriminierungsverbote. Dies bedeutet: Diskriminierungsverbote in menschenrechtlichen Verträgen bilden nicht nur eine Bestimmung neben anderen. Vielmehr tragen alle Rechte – ob Meinungsfreiheit, das Recht auf Gesundheit, das Recht auf Bildung oder das Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt – immer zugleich den Anspruch, dass sie jedem Menschen diskriminierungsfrei zukommen sollen. Beim Schutz vor Diskriminierung handelt es sich also um ein Strukturprinzip sämtlicher Menschenrechte.

Schutz vor indirekten Diskriminierungen

Dabei umfassen Diskriminierungsverbote nicht nur direkte, sondern auch indirekte beziehungsweise mittelbare Formen von Diskriminierung. So hat sich in der Menschenrechtsdebatte ein allgemeiner Konsens herausgebildet, dass Diskriminierungsverbote nicht nur die Herstellung formaler Gleichberechtigung bewirken sollen. Ziel ist vielmehr eine tatsächliche Gleichberechtigung. Es geht also um die Gewährleistung gleicher Möglichkeiten zur tatsächlichen Ausübung von Menschenrechten. Unter indirekten Diskriminierungen versteht man Benachteiligungen, die im Rahmen formal neutraler Regelungen, Kriterien oder Verfahren für bestimmte Gruppen von Menschen entstehen.

So können auch bei formaler Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler im staatlichen Bildungssystem Selektionsmechanismen wirken, die de facto auf eine Diskriminierung von Kindern und Jugendlichen aus Familien mit Migrationshintergrund hinauslaufen. Maßnahmen, die darauf zielen, tatsächliche Ungleichheiten zu beseitigen, sind etwa spezielle schulische Angebote für Kinder mit besonderem Förderbedarf. In diese Richtung zielt beispielsweise die verstärkte Einstellung von Lehrkräften mit Migrationshintergrund, die den Kindern einerseits als Integrationsfigur dienen, und andererseits über die Kenntnisse der Muttersprache die Lernkompetenzen der Kinder stärken können. Gleiches gilt für vorschulische Einrichtungen.

Voraussetzungen einer Diskriminierung

Ob im Einzelfall eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes vorliegt, hängt grundsätzlich von mehreren Voraussetzungen ab. Erstens muss die zu beurteilende Maßnahme vom Schutz eines Menschenrechts erfasst sein und zweitens auf eine Rechtsbeeinträchtigung abzielen oder diese jedenfalls faktisch bewirken. Die Maßnahme muss dabei zwischen Personen in einer vergleichbaren Situation unterscheiden.

Weitere Voraussetzung für das Vorliegen einer Diskriminierung ist, dass ein objektiver und vernünftiger Rechtfertigungsgrund für die Ungleichbehandlung fehlt oder die Ungleichbehandlung nicht verhältnismäßig ist. Letzteres ist dann der Fall, wenn zwischen den eingesetzten Mitteln und dem angestrebten Ziel kein angemessenes Verhältnis besteht. Ob eine Ungleichbehandlung auf einem objektiven und vernünftigen Rechtfertigungsgrund basiert und ob sie verhältnismäßig ist, ist in besonderem Maße eine Frage wertorientierter Interpretation, die im Einzelfall zu sehr kontroversen Diskussionen und Ergebnissen führen kann.

Spannungsfeld von Menschenrechtsschutz und staatlicher Zuwanderungskontrolle

Der Schutz menschenrechtlicher Verträge gilt für alle Menschen auf dem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates, unabhängig davon, ob sie die innerstaatlichen Voraussetzungen zum rechtmäßigen Aufenthalt erfüllen. Zudem unterliegt staatliches Handeln auch an der Grenze den Bindungen menschenrechtlicher Verträge. In einem Spannungsverhältnis dazu steht der völkerrechtliche Grundsatz, dass die Regelung der Einreise, des Aufenthaltes wie auch der Beendigung des Aufenthaltes von Ausländerinnen und Ausländern nach allgemeinem Völkerrecht zu demjenigen Bereich gehört, der den Staaten kraft ihrer Souveränität zur freien Regelung zusteht.

Es kollidieren folglich zwei antagonistische Grundsätze: Einerseits haben die Vertragsstaaten die Menschenrechte gegenüber Ausländerinnen und Ausländern einzuhalten, andererseits räumt das Prinzip der Souveränität den Staaten das Recht ein, Einreise, Aufenthalt und Beendigung des Aufenthaltes von Ausländern und Ausländerinnen autonom zu regeln. Der Umfang der Souveränität eines Staates auf diesem Gebiet bestimmt sich aufgrund des Völkerrechts und kann daher, zumal es einer fortschreitenden Entwicklung unterliegt, nicht endgültig und ein für alle Mal umrissen werden.

Die in die ausschließliche Zuständigkeit der Staaten fallenden Bereiche bestimmen sich vielmehr aufgrund der dem jeweiligen Staat obliegenden völkerrechtlichen Verpflichtungen. Denn mit der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages stimmt ein Staat auch der Einschränkung ihm kraft seiner Souveränität zukommenden Befugnisse zu. So resultieren aus der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) wie auch aus anderen Menschenrechtsverträgen völkerrechtliche Verpflichtungen, die der staatlichen Souveränität bei der Entscheidung über die Gestattung der Einreise und der Beendigung des Aufenthaltes von Ausländerinnen und Ausländern Grenzen zieht. Auf einige wesentliche vertragliche Verpflichtungen in diesem Bereich ist kurz einzugehen.

Non-Refoulement-Bestimmungen

Nach der Non-Refoulement-Bestimmung des Art. 33 GFK werden die Staaten zur Zufluchtgewährung vor dem unmittelbaren Zugriff des Verfolgerstaates verpflichtet. Nach dieser Bestimmung müssen die Staaten dafür Sorge tragen, dass niemand an der Grenze abgewiesen, zurückgeschickt, abgeschoben oder in anderer Weise so behandelt wird, dass er gezwungen wäre, sich in einem Staat aufzuhalten, in dem er aufgrund rassistischer Motive, aufgrund seiner Religion, seiner Staatszugehörigkeit oder seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Meinung von Verfolgung bedroht ist. Auch eine Zurückweisung oder Abschiebung von Schutzsuchenden in „Sichere Drittstaaten“ steht dem Refoulement-Verbot entgegen, wenn nicht gewährleistet ist, dass der Schutzsuchende nicht weiter in den Verfolgerstaat abgeschoben wird.

Das Verbot einer Zurückweisung an der Grenze oder einer Abschiebung kann sich ferner aus Art. 3 EMRK ergeben. Abschiebungshindernisse bei drohenden Menschenrechtsverletzungen im Zielstaat werden für den Bereich der EMRK seit einem Fall aus dem Jahre 1989 vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte postuliert. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 3 EMRK liegt eine verbotene Abschiebung oder Zurückweisung vor, wenn die betroffene Person einem tatsächlichen Risiko einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung im Aufnahmeland ausgesetzt ist. Darüber hinaus kann auch in der Art und Weise der Durchführung der Abschiebung oder Zurückweisung eine nach Art. 3 EMRK verbotene Behandlung begründet sein, wenn der beklagte Staat bei der fraglichen Maßnahme nicht die gebührende Sorgfalt walten lässt.

Dabei sind alle Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen. Unter diese fallen unter anderem auch das Alter und die physischen und psychischen Auswirkungen bei der betroffenen Person. Da der Anknüpfungspunkt der Verpflichtung der Vertragsstaaten aus der EMRK die Maßnahme ist, den Einzelnen dem Risiko einer Menschenrechtsverletzung auszusetzen, muss das Risiko in erster Linie an Hand jener Tatsachen festgestellt werden, die zum Zeitpunkt der Abschiebung dem Vertragsstaat bekannt waren oder hätten bekannt sein sollen. Auch eine Zurückweisung oder Abschiebung von Schutzsuchenden in „Sichere Drittstaaten“ steht dem Refoulement-Verbot des Art. 3 EMRK entgegen, wenn nicht gewährleistet ist, dass der Schutzsuchende nicht weiter in den Verfolgerstaat abgeschoben wird.

Ebenso erwähnt sei Art. 3 des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (UN-Anti-Folter-Konvention). Er verbietet den Vertragsstaaten, eine Person in einen anderen Staat auszuweisen, abzuschieben oder an diesen auszuliefern, wenn stichhaltige Gründe für die Annahme bestehen, dass sie dort Gefahr liefe, gefoltert zu werden.

Die Non-Refoulement-Bestimmungen Art. 33 GFK, Art. 3 EMRK und Art. 3 UN-Anti-Folter-Konvention spiegeln in besonderer Weise den Standard universeller Menschenrechte wider, da sie Vorrang vor nationalen Einreise- und aufenthaltsrechtlichen Ordnungsvorschriften haben.

Privat- und Familienleben schützende menschenrechtliche Bestimmungen

Neben den erwähnten Bestimmungen gibt es noch weitere menschenrechtliche Bestimmungen, insbesondere das Privat- und Familienleben schützende Normen, welche die staatliche Souveränität zu beschränken vermögen. Zu erwähnen ist hier etwa Art. 17 IPbpR oder Art. 16 KRK. Von herausragender Bedeutung auf europäischer Ebene für den Schutz des Privat- und Familienlebens im Rahmen des Aufenthaltsrechts ist Art. 8 EMRK.

In einem Fall hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte beispielsweise entschieden, dass ein Vertragsstaat einen jungen Ausländer, der zusammen mit seiner Familie im Aufenthaltsstaat lebt und den größten Teil seiner Jugend im Aufenthaltsstaat verbracht hat, trotz Begehung zahlreicher Straftaten nicht abschieben darf.

Menschenrechtliche Defizite in der deutschen Rechtsordnung 

Die Situationen von Migranten und Migrantinnen in Deutschland sind sehr unterschiedlich. Von wesentlicher Bedeutung ist dabei ihr aufenthaltrechtlicher Status. Im Folgenden sollen einige menschenrechtliche Defizite in der deutschen Rechtsordnung im Umgang mit Migrantinnen und Migranten erläutert werden.

Die Situation von unbegleiteten Minderjährigen

Die Situation von unbegleiteten Flüchtlingskindern in Deutschland ist schon häufig und unter verschiedenen Gesichtspunkten kritisiert worden – insbesondere unter Bezugnahme auf die Kinderrechtskonvention (KRK). Um beispielhaft Defizite in der deutschen Rechtsordnung bei der Umsetzung der Kinderrechtskonvention aufzuzeigen, soll kurz auf einen besonderen Schutzanspruch für unbegleitete Flüchtlingskinder (Art. 20 KRK) eingegangen werden.

a) Der Schutzanspruch des Art. 20 KRK für unbegleitete Minderjährige

Art. 20 KRK begründet einen besonderen Schutzanspruch, der sich unter anderem auf unbegleitete Minderjährige erstreckt (siehe genauer: Cremer, Hendrik, Der Anspruch des unbegleiteten Kindes auf Betreuung und Unterbringung nach Art. 20 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes, Seine Geltung und Anwendbarkeit in der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 2006). Die Bestimmung greift die konkrete Notsituation von Kindern auf, die aufgrund fehlenden familiären Schutzes auf alternative Betreuung angewiesen sind. Inhaltlich begründet Art. 20 KRK einen Anspruch auf eine solche Betreuung zum Wohl des Kindes.

Für unbegleitete Minderjährige, die einen Asyl- bzw. Flüchtlingsstatus begehren, stellt Art. 22 Abs. 2 KRK explizit klar, dass Art. 20 KRK auch für diese Kinder gilt. Eine Ausgrenzung dieser Minderjährigen aus dem Schutzbereich des Art. 20 KRK ist daher auch mit Art. 22 KRK nicht vereinbar. Demnach dürfen Minderjährige nicht aus der Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) ausgegrenzt und in Asylbewerberunterkünften untergebracht werden, was in der Praxis insbesondere bei 16- und 17-Jährigen jedoch oftmals passiert. Sie werden damit erheblichen Gefahren ausgesetzt. Dem Kindeswohl wird dabei keine Beachtung geschenkt.

b) Der deutsche „Ausländervorbehalt“ zur KRK

Die Bundesrepublik hat bei Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zur KRK unter anderem folgende Erklärung abgegeben:

„Nichts in dem Übereinkommen kann dahin ausgelegt werden, daß die widerrechtliche Einreise eines Ausländers in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder dessen widerrechtlicher Aufenthalt dort erlaubt ist; auch kann keine Bestimmung dahin ausgelegt werden, daß sie das Recht der Bundesrepublik Deutschland beschränkt, Gesetze und Verordnungen über die Einreise von Ausländern und die Bedingungen ihres Aufenthaltes zu erlassen oder Unterschiede zwischen Inländern und Ausländern zu machen."

Dieser äußerst radikal formulierte Vorbehalt zielt darauf ab, Deutschland von jeglichen aus der Konvention resultierenden Verpflichtungen gegenüber ausländischen Kindern frei zu zeichnen. Der Vorbehalt ist als Negation der Geltung des Diskriminierungsverbotes für ausländische Kinder zu interpretieren. Die Universalität der Rechte und das Diskriminierungsverbot als Strukturprinzip des Vertragswerkes werden somit untergraben. Auch der in der Konvention umfassend verankerte Maßstab des Kindeswohls soll für ausländische Kinder keine Bedeutung haben.

Die Kinderrechtskonvention erlaubt hingegen ausdrücklich nur solche Vorbehalte, die mit Ziel und Zweck der Konvention vereinbar sind (Art. 51 Abs. 2 KRK). Der Vorbehalt wurde daher bereits vielfach und zu Recht kritisiert – auch vom UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes. Vereinzelt haben deutsche Verwaltungsgerichte den Vorbehalt im Kontext aufenthaltrechtlicher Entscheidungen, die unbegleitete Minderjährige  betrafen, als völkerrechtlich unzulässig verworfen und für nichtig erklärt.

Da die Kinderrechtskonvention mit Art. 51 Abs. 2 KRK explizit eine Vorbehaltsklausel enthält, vermögen Gerichte im Wege der Auslegung zu ermitteln, ob der Vorbehalt nach der Konvention zulässig und damit wirksam ist. Indem die Gerichte den Vorbehalt für nichtig erklärten, war es ihnen zugleich möglich, Bestimmungen der Konvention – etwa Art. 20 KRK – zur Begründung eines Abschiebungshindernisses heranzuziehen. Trotz deutlicher internationaler und heftiger nationaler Kritik wurde der Vorbehalt bis heute nicht von Deutschland zurückgenommen. Im Grundsatz hat er weiterhin Bestand.

Vermeidung von Menschenhandel und Arbeitsausbeutung fördernden Strukturen

Die Menschenrechte begründen nicht nur Abwehrrechte gegen den Staat, sondern umfassen auch positive Verpflichtungen im Sinne von Schutz- und Gewährleistungspflichten, um etwa Ausbeutung, Missbrauch und Menschenhandel möglichst einzudämmen. Aus der Pflicht zur Prävention lässt sich herleiten, dass Staaten Strukturen, die Menschenhandel begünstigen, ermitteln und im Rahmen ihrer Möglichkeiten beseitigen müssen. In jüngeren völkerrechtlichen Verträgen wie dem Palermo-Protokoll gegen Menschenhandel aus dem Jahr 2000 und der Europaratskonvention gegen Menschenhandel aus dem Jahr 2005 sind explizit Verpflichtungen nicht nur zu Prävention, sondern ebenso zu effektiver Strafverfolgung, Opferschutz und Opferrestitution vorgesehen.

Insbesondere irreguläre Migrantinnen und Migranten, ohne rechtmäßigen Aufenthalt, sind der erhöhten Gefahr ausgesetzt, Opfer von Ausbeutung, Menschenhandel und Zwangsarbeit zu werden. Die Gefährdung kann durch weitere Faktoren erhöht sein, etwa durch fehlende Sprachkenntnisse und fehlende Informationen. Wurden Menschen Opfer von Menschenhandel und Ausbeutung ist es wichtig, dass sie über ihre Rechte aufgeklärt und unterstützt werden, damit die Betroffenen ihre Rechte auch tatsächlich wahrnehmen und durchsetzen können.

Die Rechte von Menschen, die Opfer von Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung und zum Zweck der Ausbeutung ihrer Arbeitskraft geworden sind, sind in Deutschland maßgeblich von ihrer Bereitschaft und Fähigkeit zur Aussage in einem Strafverfahren gegen die Täter abhängig. Sofern sie in Deutschland als Opfer von Menschenhandel identifiziert werden, haben sie als Drittstaatenangehörige eine vierwöchige Ausreisefrist, in der sie ihre Kooperationsbereitschaft mit den Strafverfolgungsbehörden überdenken müssen. Eine Aufenthaltserlaubnis sowie die Gewährung minimaler staatlicher Leistungen sind auf die Zeit des Strafverfahrens beschränkt. Insbesondere im Bereich des Menschenhandels zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft in Segmenten wie z. B. der Gastronomie oder im Baugewerbe gibt es noch keine Strukturen, um Betroffene zu identifizieren und die Durchsetzung ihrer Rechte zu gewährleisten. Eine Entschädigung der Betroffenen durch den Staat oder die Täter findet faktisch derzeit nicht statt.

Abschiebungshaft

Die Hürden für Freiheitsentziehungen in Form von Abschiebungshaft werden von der Politik stetig abgebaut. Im August 2007 sind Änderungen des deutschen Aufenthaltsgesetzes in Kraft getreten, die deutliche Erleichterungen für die Anordnung von Abschiebungshaft enthalten. Diese soll grundsätzlich einfacher und damit häufiger wie auch über einen längeren Zeitraum angeordnet werden können. Einer europäischen Richtlinie aus Juni 2008 entsprechend, können in Deutschland Menschen bis zu 18 Monate in Abschiebungshaft genommen werden. Ob die vorgenommenen Verschärfungen mit menschenrechtlichen Verbürgungen wie Art. 104 GG und Art. 5 EMRK, vereinbar sind, ist mehr als fraglich: Beide Bestimmungen begrenzen die staatliche Gewalt im Hinblick auf Freiheitsentzug.

Schließlich wird Abschiebungshaft in Deutschland sogar Minderjährigen zugemutet. So passiert es immer wieder, dass Minderjährige in Deutschland in Abschiebungshaft genommen werden – auch Wochen oder Monate lang. Eine solche Praxis verstößt eindeutig gegen Art. 37 der UN-Kinderrechtskonvention (KRK), nach dem die Vertragsstaaten Freiheitsentziehung bei Minderjährigen „nur als letztes Mittel“ anwenden dürfen. Abgesehen von einem Verstoß gegen Art. 37 KRK ist die Praxis der Abschiebungshaft gegenüber Minderjährigen auch mit weiteren Bestimmungen der KRK nicht in Einklang zu bringen. Letztendlich ist das menschenrechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit im Bereich der Abschiebungshaft in Deutschland wie auch auf europäischer Ebene völlig aus dem Ruder geraten. Dies ist evident, wenn sogar Minderjährige in Abschiebungshaft genommen werden.

Aktuelle Entwicklungen auf europäischer Ebene

Im Folgenden soll noch auf aktuelle Entwicklungen europäischer Flüchtlings- und Migrationspolitik eingegangen werden, die zunehmend an Bedeutung gewinnt. Die EU verfolgt gegenwärtig die Strategie, Abkommen zwischen der Europäischen Union und Drittstaaten zur Regelung temporärer beziehungsweise zirkulärer Migration abzuschließen:

Der Abschluss solcher so genannter mobiler Partnerschaften wird dabei an die Voraussetzung geknüpft, dass sich der jeweilige Drittstaat zur Rückübernahme seiner eigenen Staatsbürger, die sich irregulär in Mitgliedstaaten der EU aufhalten, verpflichtet. Gleiches gilt für Personen, die den jeweiligen Drittstaat als Transitstaat genutzt haben und ohne Visum in einen Mitgliedstaat der EU eingereist sind. Im Gegenzug sollen dem jeweiligen Drittstaat – in nationaler Verantwortung der Mitgliedstaaten – Quoten für legale temporäre Arbeitsmigration angeboten werden.

Darüber hinaus werden in den EU-Dokumenten zu temporärer Migration auch einige entwicklungspolitische Ziele genannt, diese sind aber eindeutig nachgeordnet. Mit dieser Konzeption reagiert die EU unter anderem auf das Scheitern zahlreicher Rücknahmeübereinkommen insbesondere mit nordafrikanischen Staaten. Dabei finden in den Politikaussagen der EU zu temporärer Migration menschenrechtliche Anforderungen nur sehr eingeschränkt Beachtung. Der Schwerpunkt liegt insgesamt auf der Bekämpfung von irregulärer Migration durch die verstärkte Absicherung der Unionsgrenzen und die Intensivierung von Rückführungen durch die Mitgliedstaaten.

Dahingehende politische Maßnahmen dürfen aber nicht dazu führen, dass das Flüchtlingsrecht ausgehöhlt wird. Es wäre menschenrechtlich unzulässig, auf diese Weise das Recht auf Zugang zu einem Asylverfahren und das Recht auf internationalen Schutz gegen Zurückschiebung und Abschiebung zu umgehen. Auch das Menschenrecht auf Ausreise aus einem Land (siehe zum Beispiel Art. 12 Abs. 2 IPbpR und Art. 2 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK) ist zu beachten.

Der Abschluss von Partnerschaften mit Drittstaaten darf zudem nicht zur Folge haben, dass grundsätzliche Probleme, wie Armut, Perspektivlosigkeit oder Umweltzerstörung, die Migration bedingen, nicht ernsthaft angegangen werden. Hierfür ist nicht nur ein verstärkter Einsatz von Ressourcen, sondern auch die Überprüfung und Korrektur europäischer Handelspolitiken notwendig.

Gegenwärtige Politiken der EU tragen dazu bei, dass Menschen in anderen Staaten in ihren Menschenrechten beeinträchtigt werden. Dies betrifft etwa die Fischereipolitik der EU und den Export von subventionierten Nahrungsmitteln in afrikanische Staaten, die eine eigenständige Entwicklung einer nachhaltigen Ernährungsbasis behindern. In afrikanischen Staaten wie Senegal, Mauretanien oder Guinea klagen viele einheimische Fischer über die negativen Auswirkungen der EU-Fischereipolitik. Ihre Erträge sinken, viele haben ihre Fischereitätigkeit bereits aufgegeben. Sie vermieten ihre Boote teilweise an Schlepper oder werden selber Schlepper, womit sie deutlich mehr im Vergleich zur Fischerei verdienen können. Zudem mehren sich die Anzeichen (beispielsweise bei der WWF-Vertretung im Senegal), dass unter den Flüchtlingen zunehmend ehemalige Fischer sind.

Insgesamt haben die EU und ihre Mitgliedstaaten nicht nur Kohärenz in der Migrations- und Entwicklungspolitik herzustellen, sondern ebenso Kohärenz der Migrations- und Entwicklungspolitik mit den übrigen Politikbereichen der EU. Die gegenwärtige Politik der EU trägt schließlich dazu bei, dass Menschen in anderen Staaten in ihren wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten beeinträchtigt werden.

Dazu im Widerspruch stehen die Verpflichtungen zur internationalen Zusammenarbeit, welche die EU-Mitgliedstaaten im Rahmen menschenrechtlicher Verträge wie etwa dem Internationalen Pakt für wirtschaftliche, soziale  und kulturelle Rechte und der Kinderrechtskonvention eingegangen sind. Demnach haben sie zur Verwirklichung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte in den Entwicklungsländern beizutragen. Diesen Grundsätzen wird die EU nach ihren gegenwärtigen Politikansätzen nicht gerecht.

Dr. jur. Hendrik Cremer ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Institut für Menschenrechte in Berlin. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Migration, Diskriminierungs- schutz und Folterprävention. Er ist zudem Experte für die UN-Kinderrechtskonvention.