von Helen Schwenken
Staatliche Politiken der Kontrolle von Migration scheitern überall auf der Welt und sie scheitern notwendigerweise. Die Existenz von weltweit Millionen Menschen ohne Papiere ist ein Ausdruck dessen. So lässt sich mittlerweile der Konsens in der politikwissenschaftlichen Migrationsforschung beschreiben. Wissenschaftler wie Wayne Cornelius und Stephen Castles, die das Geschehen an den inneren und äußeren Grenzen seit Jahrzehnten beobachten, diagnostizieren sogar eine zunehmende Diskrepanz zwischen bekundeter Migrationskontrollpolitik und Realität.
Gründe für das Scheitern staatlicher Migrationskontrolle gibt es viele: Einige liegen im Phänomen der Eigensinnigkeit von Migration, das heißt der nur schwer lenkbaren und auf Migrationsnetzwerken und -systemen beruhenden Migration selbst, andere in den widersprüchlichen Interessenslagen von PolitikerInnen und etwa der Wirtschaft, wieder andere in der globalen Ungleichheit und ihren Folgen. Daraus leitet sich die Frage nach der Reaktion von Nationalstaaten auf irreguläre Migration ab.
Welche Strategien wenden souveräne Staaten an, um die für sie so wichtige Kontrolle ihrer Grenzen zu garantieren? Die folgenden Schlaglichter auf Migrationspolitiken zeigen, dass diese zwar nicht immer das von den Regierungen erwünschte Ergebnis zeigen, aber dennoch nicht folgenlos sind. Sie weisen MigrantInnen unterschiedliche Wege zu: Einige werden in Zukunft mit einem GATS-Visum für Hochqualifizierte kommen; andere dürfen zwei Jahre in der EU arbeiten und müssen im Zuge der „zirkulären Migration“ wieder zurück in ihre Herkunftsländer; andere machen sich auf den gefährlichen und kostspieligen unautorisierten Weg.
Abschreckung – Schlechtes Wetter in London!
Immer wieder tauchen in den „Vermischtes“-Spalten von Zeitungen Meldungen wie diese auf: Die australische Regierung warnt undokumentierte MigrantInnen eindringlich vor den Gefahren durch Krokodile und Haie (The Independent 7.1.2002). Bereits in den 1950er und 1960er Jahren versuchte Großbritannien – vergeblich – mit einem Film über schlechtes Wetter und Schwierigkeiten auf dem Arbeitsmarkt, MigrantInnen aus der Karibik von der Migration abzuhalten (Hayter 2000). Belgiens Innenminister Dewael ließ zur Abschreckung kongolesischer Flüchtlinge vom bekannten kongolesischen Journalisten Zacharie Bababaswe in belgischen Abschiebegefängnissen den Film „Vanda na Mboka – Bleib in deinem Land“ drehen (FR, 10.5.2006).
So skurril diese Negativ-PR anmutet, so ernst ist sie gemeint. Sie wird als ‚ausgewogene Information’ über das Zielland verkauft, damit potenzielle MigrantInnen eine informierte Entscheidung für oder gegen ihre Auswanderung treffen können. Als die International Organisation for Migration im Transitlager für undokumentierte MigrantInnen im nordfranzösischen Sangatte eine solche ‚Informationsbroschüre’ verteilte, protestierten die irakischen und afghanischen Migranten wütend. Es sei eine Provokation, mit ihren von Stromschlägen getöteten oder vom Zug überrollten Landsleuten diese Abschreckung zu betreiben (Schwenken 2006: 224).
Abwehr illegaler Einwanderung als Bedingung für legale
An den Stationen und Maßnahmen der europäischen Asyl- und Migrationspolitik der letzten fünfzehn Jahre1 wird deutlich, dass der Bekämpfung illegaler Migration ein hoher Stellenwert beigemessen wird und sie die verbindende Klammer sämtlicher Maßnahmen ist. Dabei wird in den programmatischen Dokumenten der Europäischen Kommission das dahinter stehende Argumentationsmuster deutlich: Legale Einwanderung kann nur dann auf Akzeptanz bei der (Migration gegenüber skeptisch eingestellten) Bevölkerung stoßen, wenn der illegalen mit aller Härte begegnet wird. So etwa die Europäische Kommission:
„Soll die Glaubwürdigkeit und Integrität der Politik in den Bereichen legale Einwanderung und Asyl gewahrt bleiben, muss eine Gemeinschaftspolitik zur Rückführung illegal aufhältiger Personen entwickelt werden“ (EC 2003: 9).
Irreguläre MigrantInnen werden, insbesondere nach den Anschlägen vom 11. September 2001 zudem oft in Verbindung mit kriminellen und terroristischen Netzwerken gebracht.
Deals: Migrationskontrolle gegen Medikamente
Aus den vielen gescheiterten Migrationspolitiken haben Regierungen in Einwanderungsländern gelernt. Eine Lehre ist, dass bilaterale Abkommen erfolgreicher sind als Maßnahmen, die sich einseitig nur der Einwanderungsstaat ausdenkt.
Manchmal kommen die Kooperationen aber nur durch merkwürdig anmutende Deals zustande, in denen Migrationskontrolle gegen z.B. Entwicklungshilfe eingetauscht wird. So gibt es beispielsweise seit Juli 2007 eine neue Kooperation zwischen Libyen und der EU. Dem vorausgegangen war die Beschuldigung und Inhaftierung bulgarischer Krankenschwestern, mehrere hundert libysche Kinder absichtlich mit HIV infiziert zu haben. Die EU garantiert, de facto im Gegenzug zur Freilassung, die medizinische Behandlung von AIDS-kranken Kindern, plant den Export von landwirtschaftlichen Produkten und von libyschem Fisch zu erleichtern. Zudem gewährt die EU libyschen Studierenden Stipendien. Im Gegenzug soll Libyen einen Mechanismus zur Grenzüberwachung installieren, um die Ein- und vor allem Weiterreise undokumentierter MigrantInnen zu verhindern (siehe französichen Artikel dazu).
Zirkuläre Migration: „Ein- und Ausfuhr“ von Arbeitskräften
Sowohl in den USA wie auch in Europa wird über die Wiedereinführung von Gastarbeitsprogrammen nachgedacht. Die zu der Zeit amtierenden Innenminister Frankreichs und Deutschland, Sarkozy und Schäuble, haben 2006 dafür den Terminus „zirkuläre Migration“ geprägt (zur EU siehe hier, für die USA siehe hier, zur Kritik bspw. Pro Asyl hier). Zur Zeit werden erste Arbeitsvermittlungsbüros für GastarbeiterInnen in Westafrika eingerichtet, wie dem „Informations- und Verwaltungszentrum für Migrationen“ (Centre d’Information et de Gestion des Migrations, CIGEM) in Bamako in Mali. Geplant ist der Aufbau eines Netzwerks solcher Migrationszentren in den Staaten der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS). Idee und Durchführung der neuen bilateralen und künftig wohl auch europäischen Gastarbeitsprogramme erinnern teils an die Programme der 1950er bis 1970er Jahre, da die Rekrutierung im Herkunftsland geschehen soll, die Verträge befristet sind und in erster Linie gering qualifizierte MigrantInnen angeworben werden. Neu ist hingegen die Integration anderer migrationspolitischer Aufgaben in die dafür zuständigen Institutionen. Neben der Information über und der Vermittlung von legalen temporären Arbeitsmöglichkeiten (in Mali zunächst nach Frankreich und Spanien, mit denen bilaterale Verträge bestehen) soll illegale Migration verhindert werden und die Integration von MigrantInnen nach der Rückkehr bzw. Abschiebung aus Europa durch das CIGEM gefördert werden. (siehe hierzu: die Information des Malinesischen Ministeriums).
Diese neuen bilateralen Abkommen sind natürlich nur dann glaubwürdig, wenn diejenigen, die sich nicht daran halten, auch tatsächlich abgeschoben werden. Dafür werden Rückübernahmeabkommen geschlossen; sie sind Teil der sogenannten „Mobilitätspartnerschaften“. Rückübernahmeabkommen existieren auf nationalstaatlicher Ebene schon länger, werden seit 2002 aber auch von der EU v.a. mit Staaten Südosteuropas geschlossen (siehe Liste der Rückübernahmeabkommen der BRD und der EU). Auf dem EU-Afrika Ministertreffen zu Migration und Entwicklung im Juli 2006 in Rabat wurden im Rahmen eines Aktionsplans Maßnahmen gegen „illegale“ Migration vorgesehen, darunter auch Rückübernahmeabkommen. Amnesty international kritisiert die schon jetzt weit verbreitete Verletzung von Menschen- und Flüchtlingsrechten durch illegale Rück- und Weiterschiebungen.
Ein weiteres Mittel, Arbeitskräfte nach Ablauf ihres Vertrages wieder nach Hause zu schicken, ist die Verhängung von Sanktionen für ArbeitgeberInnen. Um diese durchzusetzen, hat die EU-Kommission 2007 einen Gesetzentwurf vorgelegt, zur Kritik vgl. den Beitrag von picum in diesem Dossier). Der britische Gewerkschaftsdachverband Trade Union Congress (TUC) kritisiert diese Maßnahmen. Sie würden ArbeitgeberInnen zu lokalen Einwanderungsbehörden machen, die sowohl Beziehungen am Arbeitsplatz verschlechterten als auch MigrantInnen einer immer versteckter werdenden Ausbeutung ausliefern würden.
Trotz neuer, temporärer Zugänge zu den europäischen Arbeitsmärkten ist also damit zu rechnen, dass sowohl die Illegalisierung von MigrantInnen als auch die Zahl der Abschiebungen auf einem hohen Niveau bestehen bleibt oder sogar weiter zunimmt. Denn dieses will man gelernt haben aus Gastarbeiterprogrammen früherer Zeiten – Menschen kehren nicht einfach wieder zurück. Insofern werden zunächst Anreize für die Rückkehr geschaffen und wenn das nicht hilft, wird zu repressiveren Maßnahmen gegriffen.
Tolerierung
Von der Gesellschaft und den Strafverfolgungsbehörden toleriert werden häufig Migrantinnen, die in Privathaushalten und in der häuslichen Pflege arbeiten und oft keine gültige Arbeitserlaubnis haben. Entweder aus eigener Erfahrung mit pflegebedürftigen Angehörigen oder mit dem Verweis auf die Kosten legaler Ganztagespflege wird häufig von einer Verfolgung abgesehen. Die meisten Anzeigen in Deutschland gehen bei der Zollfahndung von etablierten Pflegediensten, die die irreguläre Konkurrenz unterbinden möchten, oder böswilligen Nachbarn ein. In anderen Ländern ist die Toleranz ausgeprägter, beispielsweise werden in Italien die knapp 700.000 Migrantinnen oft über die Kirchengemeinden vermittelt. Als der Schwiegervater des damaligen österreichischen Bundeskanzlers Wolfgang Schüssel illegal gepflegt wurde, gab es 2006 eine Amnestie für die Migrantinnen und ihre AuftraggeberInnen, die seit dem als Selbständige beschäftigt werden können (Die Zeit, 22.11.2007).
Aber auch diese Toleranz hat ihren Preis, den Preis der Rechtlosigkeit und der oftmals schlechten Arbeitsbedingungen (vgl. das Interview mit TRUSTED Migrants in diesem Dossier). Auch in der BRD hat es nach spektakulären Razzien 2005 eine Neuordnung gegeben, die die legale Einstellung einer Haushaltshilfe dermaßen verkompliziert, dass sie kaum wahrgenommen wird. Legal ist es demnach, wenn ein Haushalt mit einer pflegebedürftigen Person eine Haushaltshilfe (keine Pflegekraft!) aus einem osteuropäischen Land (den neuen EU-Mitgliedsstaaten) einstellt. Die muss allerdings bereits im Herkunftsland über die Auslandsvermittlung der deutschen Arbeitsagentur (ZAV) beim dortigen Arbeitsamt vermittelt werden. Im Jahr 2006 wurden nur 2.241 Arbeitskräfte auf diese Art vermittelt.
Anerkennung von Realitäten
Über die Tolerierung hinaus gehen Initiativen US-amerikanischer Städte. Seit Juli 2007 bietet etwa die Stadt New Haven im US-Bundesstaat Connecticut als erste in den USA allen ihren BewohnerInnen, also auch undokumentierten MigrantInnen, kommunale „Personalausweise“ an (municipal identification cards). Mit 25:1 Stimmen wurde dies vom Stadtparlament beschlossen. Die ID-Cards ermöglichen den MigrantInnen den Zugang zu kommunalen Dienstleistungen wie etwa Bibliotheken oder die Eröffnung eines Bankkontos. Um die PassinhaberInnen nicht als „illegal“ zu stigmatisieren, wurde den ID-Cards eine Reihe von Funktionen zugewiesen, damit alle EinwohnerInnen eine bei sich tragen, wenn sie kommunale Dienstleistungen in Anspruch nehmen (siehe Artikel Washington Times).
Dies ist nur eines von vielen Beispielen, in denen Kommunen einen pragmatischen Umgang mit ihrer Wohnbevölkerung ohne legalen Aufenthaltsstatus zeigen (siehe den Beitrag von Simone Buckel). Für einige Kommunen sind derartige Beschlüsse jedoch nicht nur ein Ausdruck von Pragmatismus, sondern auch ein politisches Zeichen in den migrationspolitischen Auseinandersetzungen. Der Vorstoß der ID-Cards von New Haven steht beispielsweise im Kontext der gescheiterten Gesetzvorhaben auf Bundesebene, die zumindest für einen Teil der undokumentierten MigrantInnen eine Option auf Legalisierung bereit gehalten hätte (vgl. den Beitrag von Robyn Rodriguez in diesem Dossier). Am 14. November 2007 entschied auch das Board of Supervisors von San Francisco, lokale Identifikationskarten einzuführen. Gemäß der ‚San Francisco's sanctuary ordinance’, die die Stadt zum sicheren Ort für illegalisierte MigrantInnen machen soll, ist es kommunale Politik, dass städtische Angestellte und Ressourcen nicht dafür eingesetzt werden, um Bundesbeamte bei der Festnahme und der Abschiebung von undokumentierten MigrantInnen zu unterstützen.
Es ist nicht erstaunlich, dass diese Politiken in Teilen der Bevölkerung umstritten sind. Anti-Einwanderungsgruppen verteilten etwa gefälschte Flugblätter, die gemäß dem Motto „wenn New Haven die Illegalen will, dann soll es alle bekommen“ undokumentierte MigrantInnen in anderen Landesteilen dazu aufrufen, nach New Haven zu kommen.
Legalisierung: Papiere für alle?
Die exemplarisch beschriebenen kommunalen Programme können als lokale Form der Legalisierung betrachtet werden. Da Migrationspolitik aber vor allem in der Zuständigkeit der Nationalstaaten ist, ersetzen sie keine „richtige“ Legalisierung. In vielen Staaten der Welt sind mehr oder weniger regelmäßige Legalisierungen an der Tagesordnung: Argentinien, Australien, Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien, Niederlande, Portugal, Südkorea, Spanien, Großbritannien, Venezuela oder die USA (Sunderhaus 2007). Allen Programmen ist gemeinsam, dass sie explizit die Legalisierung von zuvor undokumentierten MigrantInnen unter bestimmten Bedingungen erlauben. Erfahrungen zeigen aber auch Risiken v.a. für die abgelehnten MigrantInnen auf, deren Daten erfasst wurden. Aber auch ‚legalisierte’ MigrantInnen verlieren oft nach einigen Jahren wieder ihren Status, wenn sie nicht in der Lage waren, ihn zu sichern.
Deutschland ist von einem „echten“ Legalisierungsprogramm immer noch weit entfernt. Dennoch gibt es „versteckte“ Legalisierungen. So wirkte die EU-Osterweiterung de facto als Legalisierungsprogramm für viele Menschen aus Ländern wie Polen oder der Tschechischen Republik, die sich nun zumindest rechtmäßig in Deutschland aufhalten, wenn auch nicht arbeiten, dürfen. Auch die Bleiberechtsregelung der Bundesinnenministerkonferenz bedeutet für bislang rund 20.000 Personen den Erhalt eines sichereren Status (zur Diskussion siehe Bleiberechtsbüro im Bayerischen Flüchtlingsrat, LabourNet).
Die Zeit der großangelegten Legalisierungsprogramme in Staaten der Europäischen Union könnte bald der Vergangenheit angehören. Seit längerem gibt es Bestrebungen, über eine gemeinsame europäische Politik, diese zu unterbinden. So hat der französische Einwanderungsminister Brice Hortefeux am 29. August 2007 bei einem Treffen mit dem Vizepräsident der EU-Kommission Frattini verlautbart, dass Migration ein Hauptthema der französischen EU-Präsidentschaft ab Juli 2008 sein werde. Es soll ein "breiter Europäischer Pakt zur Migration" angestrebt werden. Dieser Pakt beinhalte eine generelle Ablehnung von Massenlegalisierungen von Menschen ohne Papiere innerhalb der EU.
Fazit: Staatliche Illegalisierungspolitiken
Die Skizzierung der politischen Reaktionen auf irreguläre Migration gleicht einem bunten Patchwork, das nicht unbedingt zusammen passt: Irreguläre MigrantInnen werden ausgebeutet, abgeschoben, regularisiert, toleriert und ignoriert. Was sind nun die Rationalitäten europäischer und nationalstaatlicher Migrationspolitiken? Es wurde deutlich, dass Migrationsbewegungen nicht per se unterbunden werden sollen. Vielmehr tragen ausdifferenzierte Migrations- und Grenzregime dazu bei, MigrantInnen zu hierarchisieren und eben einen Teil von ihnen auch zu illegalisieren. Und das ist weder Ergebnis von Politikversagen noch eines des Zufalls. Vielmehr liegt nahe, dass die Illegalisierung eines Teils der MigrantInnen funktional sein könnte: Sie stellen billige Arbeitskräfte dar und können durch die miserablen Verhältnisse, die durch die Illegalisierung geschaffen werden, zur Abschreckung weiterer MigrantInnen dienen („seht, so schlecht geht es euren Landsleuten“).
Das migrationspolitische Patchwork ist auch Ergebnis widerstreitender ökonomischer und politischer Interessen: Seitens der Landwirtschaft etwa gibt es eine Nachfrage nach billigen und erfahrenen ErntehelferInnen, oder Kommunen positionieren sich gegen die bundesstaatliche Migrationspolitik und stellen auf kommunaler Ebene allen BewohnerInnen kollektive Güter wie Bildung bereit.
Angesichts des eigensinnigen Charakters von Migration, der trotz aller Hürden Menschen zum Leben und Arbeiten nach Europa kommen lässt, wäre die einzig realistische Politik zur Verhinderung von illegaler Migration, die Schaffung von ausreichend zahlreichen und attraktiven legalen Möglichkeiten der Einreise und Erwerbstätigkeit sowie der Schutz vor Ausbeutung und Rechtlosigkeit. Derzeit haben nur wenige PolitikerInnen eine solche Vision vor Augen, wenn sie über Programme und Maßnahmen zur Verhinderung von irregulärer Migration reden.
Anmerkung
1 Verwiesen sei bspw. auf die Anpassung von Asyl- und Migrationsgesetzen im Zuge der EU-Osterweiterung über den Acquis Communautaire; die Verabschiedung von Aktionsplänen gegen illegale Migration; bestimmte Konditionalitäten in der Entwicklungshilfe, die die Bekämpfung illegaler Migration an die Zahlung von Entwicklungshilfe koppeln; die Externalisierung von Grenzkontrollen; die Einführung von Strafen für Transportunternehmen, die wissentlich oder unwissentlich undokumentierte Reisende befördern; die steigende Zahl an Abschiebungen sowie die europaweite Koordinierung von Abschiebungscharterflügen; die Rücknahme des Status als anerkannte/r Asylbewerber/in (bspw. Irak, Afghanistan); die Planung extra-territorialer Camps in Nord Afrika etc.
Literatur
- Castles, Stephen (2005): Warum Migrationspolitiken scheitern. In: Peripherie. Zeitschrift für Politik und Ökonomie in der Dritten Welt, 25, 97/98, 10-34.
- Cornelius, Wayne A.; Tsuda, Takeyuki; Martin, Philip L.; Hollifield, James F. (Hg.) (2004): Controlling Immigration. A Global Perspective. Second Edition. Stanford, California: Stanford University Press.
- EC, Europäische Kommission (2001): Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über eine Gemeinsame Politik auf dem Gebiet der Illegalen Einwanderung. Brüssel, den 15.11.2001, KOM(2001) 672 endgültig. Brüssel.
- EC, Commission of the European Communities (2003): Communication. Development of a common policy on illegal immigration, smuggling and trafficking of human beings, external borders and the return of illegal residents. 3.6.2003. COM(2003) 323 final. Brussels.
- Hayter, Teresa (2000): Open Borders. The Case Against Immigration Controls. London: Pluto Press.
- Schwenken, Helen (2006): Rechtlos, aber nicht ohne Stimme. Politische Mobilisierungen um irreguläre Migration in die Europäische Union. Bielefeld: transcript.
Helen Schwenken ist promovierte Sozialwissen- schaftlerin und arbeitet am Fachgebiet „Globalisierung und Politik“ der Universität Kassel. Ihre Arbeitsschwerpunkte sind Migration, Gender und soziale Bewegungsforschung.
