Rechte von Menschen ohne Papiere und die Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung

Von Andreas Fisch

Hilfe in der Not oder Beihilfe zu illegalem Aufenthalt? – Szenen aus Deutschland  

• Bonn 2005: Staatliche, evangelische und katholische Kindergärten haben Kinder ohne gültige Aufenthaltspapiere in den Kindergarten aufgenommen. Sie werden wegen Beihilfe zu illegalem Aufenthalt und Veruntreuung staatlicher Gelder angeklagt. Erst nach einem Jahr stellt die Staatsanwaltschaft Bonn das Ermittlungsverfahren ein.
• Eine Ärztin ist zur Nothilfe bei akuten Notfällen verpflichtet, auch bei einem Jungen ohne Aufenthaltspapiere. Möchte sie jedoch im eiskalten Winter dem sommerlich bekleideten Jungen einen Pullover schenken, kann es sein, dass die Ärztin sich bereits strafbar macht  – wegen Beihilfe zu illegalem Aufenthalt.

Zu diesen und vergleichbaren Herausforderungen erschienen im Februar 2007 zwei Studien: ein Prüfbericht „Illegal aufhältige Migranten in Deutschland“ des Bundesministeriums des Inneren (BMI 2007), der zunächst intern diskutiert wurde und erst seit kurzem der Öffentlichkeit zugänglich ist, und eine sozialethische Doktorarbeit, die sich den gesellschaftlichen Herausforderungen aus verschiedenen Fachrichtungen nähert (Fisch 2007).

Die Einschätzungen zum gebotenen Umgang  mit Statuslosen hätten kaum unterschiedlicher ausfallen können. Um sie zu verstehen, ist es wichtig, zunächst einmal die Situation Statusloser in Deutschland zu kennen.

Zugang zur Gesundheitsversorgung, Rechtsschutz und Schulbildung

Als Statuslose bezeichne ich Menschen ohne Aufenthaltstitel und ohne Duldung. Werden sie entdeckt, müssen sie mit ihrer Abschiebung rechnen. Wie bewältigen Statuslose ihren Alltag in Deutschland? Drei zentrale Lebenslagen seien exemplarisch herausgegriffen: Gesundheit, Rechtsbeistand und Schulbildung.

Der Zugang zur Gesundheitsversorgung ist eines der am schwierigsten zu lösenden Probleme für Statuslose. Und das, obwohl Statuslosen nach deutschen Recht im Krankheitsfall die Leistungen des Asylbewerberleistungsgesetzes zustehen. Ginge jedoch ein Statusloser zu einer öffentlichen Stelle, um diese Leistungen in Anspruch zu nehmen, würde sein fehlender Aufenthaltsstatus bekannt und müsste wegen der Meldepflicht öffentlicher Stellen der Ausländerbehörde gemeldet werden.

Ausländerbehörden wiederum sind verpflichtet, Statuslose aufzugreifen und abzuschieben. Die Konsequenz: Statuslose vermeiden den Kontakt zu öffentlichen Stellen und nehmen ihre Rechte nur selten in Anspruch. Praktisch erlangen Statuslose einen sehr limitierten Zugang zur Gesundheitsversorgung nur auf Schleichwegen: zum Beispiel die Behand¬lung durch Mediziner(innen) in informellen Netzwerken oder in einigen Großstädten durch die Malteser Migranten Medizin. Oft verschleppen Sta¬tus¬lose ihre Krankheiten jedoch bis zur Chronifizierung und bringen da¬durch sich oder andere in Gefahr. Die auftretenden Schwierig¬keiten bei Schwangerschaften führen häufig zur Abtreibung wider Willen, mitunter unprofessionell und riskant vorgenommen.

Die faktisch geleistete Arbeit begründet auch für illegal Beschäftigte ein Recht auf den vereinbarten Lohn. Betrügerische Arbeitgeber(innen) zahlen den vereinbarten Lohn jedoch nicht aus und kalkulieren damit, dass sich Statuslose aus Angst vor Abschiebung nicht an die Polizei wenden, um gegen ihren Lohnbetrug Rechtsschutz einzuholen. Als eine notgedrungene Alternative zum organisierten, staatlichen Rechtsschutz wenden sich Statuslose manchmal an organisierte, kriminelle Vereinigungen, damit diese gegen Bezahlung den ausstehenden Lohn eintreiben. Im privaten Sektor baut sich durch die Arbeit im eigenen Heim und persönliche Beziehungen ein gegenseitiges Vertrauensverhältnis auf, das besser vor gezielter Ausbeutung schützt. Im Konfliktfall allerdings sind Haus¬haltshilfen bei Lohnprellung bis hin zu Schlägen und sexuellem Missbrauch in der schwächeren Position; die Täter(innen) wissen darum. Noch ein wichtiger Hinweis: Die meisten Arbeitsverhältnisse bestehen zur Zufriedenheit von Auftraggeber(innen) und statuslosen Leistungserbringer(innen).

Bisherige Studien haben die Zahl statusloser Kinder und Jugendlicher deutlich unterschätzt. Neugeborene erhalten keine oder eine auf falsche Eltern ausgestellte Geburtsurkunde. Aufwachsende Kinder und Jugendliche erhalten keine angemessene medizinische Grundversorgung. Der Zugang  zur Bildung versandet meistens in einem komplizierten Dickicht aus unterschiedlichen Regelungen auf Länderebene. Der Gang zur Schule lässt sich daher nur in Ausnahmefällen realisieren und ist ständig bedroht.

Erstes Resümee: Prekäre Notlagen als gesellschaftliche Herausforderungen

Statuslose sind in bestimmten Notlagen besonders verletzlich. Der prinzipiell offene Zugang zu ihren Rechten wird vor allem durch die Meldepflicht praktisch verhindert. Auch wenn die Notlagen nicht die Mehrzahl der Statuslosen akut betreffen, bleiben sie eine ethische Herausforderung für die Gesellschaft in der sie leben und arbeiten. Diese Erkenntnis verhindert zweierlei Dramatisierung: Aus den Menschenrechten lassen sich schutzwürdige Lebensbereiche ableiten, ohne sich der Gefahr auszusetzen, ausufernd in den Ansprüchen zu werden. Und weder die Not Statusloser noch die Kosten, um men¬schenrechtliche Standards zu verwirklichen, sollten übertrieben werden.

Reformvorschläge

Reformvorschläge einer mehrperspektivischen Position (Fisch 2007 u.a.)

Als ein Reformschritt könnten die deutsche Regierung und im Fall der Schulpflicht auch die Landesregierungen Menschenrechte dadurch verwirklichen, dass sie die Meldepflichten in Fällen humanitärer Hilfe abschafften. Öffentliche Stellen dürften bei der Gesundheitsversorgung, beim Schulbesuch und bei menschlichen Härten wie Hunger, Kälte und Obdachlosigkeit keine Daten weitervermitteln und könnten straffrei Hilfe leisten. Rechtsschutz sollte durch Klageverfahren erleichtert werden. Um vorenthaltenen Lohn einzuklagen und strafrechtlich relevante Übergriffe anzuzeigen, sollte der Aufenthaltsstatus nicht geprüft werden. In diesen prekären Situationen sollten Statuslose vor Entdeckung geschützt sein. Das generelle Recht des Staates, für geregelte Aufenthalte auf seinem Territorium zu sorgen und diese notfalls auch zwangsweise durchzusetzen, würde nicht angetastet.

Reformvorschläge einer ordnungspolitisch fixierten Position (BMI 2007 u.a.)

Die Aufnahme des Prüfauftrags für den Bereich ‚Illegalität’ in den Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD ist die späte Frucht eines langen Bemühens gesellschaftlicher Kräfte, insbesondere der Kirchen. Die Reformvorschläge im Bericht des BMI befürworten, die Meldepflichten beizubehalten, einige wie die in Schulen sogar auszuweiten.
Welche Argumente haben beide Positionen auf ihrer Seite?

Zur Verantwortung von Statuslosen, Staat und Gesellschaft

Liegt die gesamte Verantwortung auf den Schultern der Statuslosen, die ihre Rechte nicht einlösen, um ihren illegalen Aufenthalt verborgen zu halten? So suggerieren es bestimmte Autor(inn)en mit der Begrifflichkeit „Selbstausschluss und Vermeidung durch irreguläre Migranten“. Diese Position verkennt die komplexe Verantwortungsstruktur gegenüber der eigenen Familie und das enge Korsett an Handlungsoptionen von Statuslosen. Der Gang zum Zahnarzt mit anschließender Abschiebung hätte nämlich den Abbruch der Versorgung der im Heimatland verbliebenen Familie zur Folge. Die Vermeidung ist daher aus Perspektive der Statuslosen zumindest nachvollziehbar.

Es ist voreilig, alle Schuld bei den Statuslosen zu suchen. Statuslose, die – obwohl asylberechtigt – an Verfahrensfehlern bei der Asylanerkennung scheitern, tragen nicht die alleinige Schuld für ein ungenügendes Asylverfahren, das bis 2005 keine geschlechtsspezifische Verfolgung akzeptierte und das bis heute nicht kindgerecht ausgestaltet ist. Ähnliches ließe sich zum illegalen Familiennachzug und zur Arbeitsmigration von gesellschaftlich benötigten Arbeitskräften ausführen (vgl. Fisch 2007). Wenn jedoch ungenügende, ungerechte und unangemessene Gesetze in Kraft sind und Verfahrensfehler nicht auszuschließen sind, so trägt der Staat in den einzelnen Bereichen eine Mitverantwortung für die Folgen dieser Defizite.

Erste Risse in der Front, Statuslosen per se die alleinige Verantwortung zuzusprechen, waren auf der Jahrestagung 2008 des Katholischen Forums „Leben in der Illegalität“ in Berlin zu erkennen. Reinhard Grindel, CDU-Politiker im Innenausschuss des Deutschen Bundestags, vertrat eine innerparteilich abgestimmte und differenzierte Position: Statuslosen Kindern sei der Schulbesuch zu erlauben. Grindel begründete dies auch damit, dass Kinder nicht die Verantwortung für den illegalen Aufenthalt ihrer Eltern trügen. Doch auch bei Grindel fehlt der konsequente Schluss, neben Schulzugang auch den zur eigenen Geburtsurkunde, zu einer vorsorgenden Gesundheitsversorgung für Kinder usw. zu erlauben. Warum? Grindel verteidigte die Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung.

Zur Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung

Das zentrale Argument im Bericht des BMI ist das Ziel der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. Wenn illegaler Aufenthalt behoben werden soll, dann dürften an anderer Stelle derselben Rechtsordnung keine Erleichterungen beim illegalen Aufenthalt gewährt werden: „Erschwernisse bei der Inanspruchnahme sozialer Rechte seien vom Gesetzgeber gewollt und zur Aufrechterhaltung der Rechtsordnung auch erforderlich, da keine Anreize zur Rechtsverletzung geschaffen werden dürfen.“

Dieser Position kann widersprochen werden: Eine Rechtsordnung gewinnt ihren Wert daher, dass sie wichtige Güter schützt. Zu diesen zählen in einer freiheitlich-demokratischen Rechtsordnung unbestritten die Menschenrechte. Dann aber ist es ein Widerspruch, wenn Statuslosen vom Staat prinzipiell Rechte zugesprochen bekommen, aber die praktische Realisierung so ausgestaltet ist, dass sie vorhersehbar scheitern muss.

Die Menschenrechtspolitik einer Regierung ist nicht nach prinzipiellen Möglichkeiten, sondern nach ihren Ergebnissen zu bewerten. Ein Verständnis der Menschenrechte, das diese nur im Tausch gegen die Auslieferung zur Abschiebung gewährt, widerspricht dem westlichen Menschenrechtsverständnis. Angesichts einer vieldimensionalen Wirklichkeit sind daher pragmatische Lösungen vorzuziehen, die Vor- und Nachteile von Regelungen miteinander abwägen. In keinem Fall dürfen Ordnungs- und Menschenrechtspolitik – wie es der Bericht des BMI tut – kategorisch voneinander geschieden werden. Eine Rechtsordnung, die die Menschenrechte nicht in dem Maße schützt, wie sie es vermag, gefährdet ihre Glaubwürdigkeit und ihre Legitimation.

Zur postulierten Abschreckung Statusloser und zu ihren Folgen

In der obigen Argumentation liegen Menschenrechte und Ordnungspolitik als abzuwägende Güter auf den beiden Waagschalen einer fairen Regelung. Eine Analyse der Folgen der postulierten Abschreckungspolitik zeigt, dass Meldepflichten keine konstruktive Rolle bei der Ordnungspolitik haben und nicht helfen, illegalen Aufenthalt zu verhindern. Unbestritten führen die Meldepflichten nicht dazu, dass eine nennenswerte Zahl Statusloser gemeldet wird und ihre Rückführung illegale Aufenthalte verringert; diese Fakten liegen auch dem BMI vor. Unbeachtet dieser Fakten spricht der Bericht von Meldepflichten als „sachgerechtem Mittel, um dem Aufenthaltsrecht in der Praxis Geltung zu verschaffen.“ Die im Bericht nicht näher erläuterte Abschreckungswirkung könnte darum bedeuten, potenzielle Zuwanderungswillige abzuschrecken, nach Deutschland zu migrieren.

Aus Perspektive der Migrationswissenschaft muss auch diese Abschreckungswirkung als unsachgerecht kritisiert werden: Die Motive für die Zuwanderung und die Wahl des Ziellandes sind geprägt durch unternehmerische Projekte wie die Finanzierung einer Geschäftseröffnung im Heimatland, durch die Überbrückung temporärer Arbeitslosigkeit oder durch den illegalen Zuzug zur eigenen Familie; die Wahl des Ziellandes orientiert sich an bestehenden Kontakten und Netzwerken. Dagegen spielen Gedanken an eine mögliche Erkrankung und ein etwaiger Zugang zur Gesundheitsversorgung und ähnliches keinerlei Rolle. Aus Perspektive der Christlichen Sozialethik rechtfertigen generalpräventive Gründe nicht die Einschränkung von Menschenrechten konkreter Gruppen, weil Menschen dadurch instrumentalisiert würden. Als Mittel zur Abschreckung versagen Meldepflichten gänzlich.

Die tatsächlichen Auswirkungen der Meldepflichten sind zu analysieren. Diese sind: Der theoretisch gewährte Zugang zu Gesundheit, Bildung, Geburtsurkunde usw. wird durch die Meldepflichten praktisch verschlossen. Diese Ordnungspolitik schafft eine faktische Rechtlosigkeit von Statuslosen und setzt damit Anreize, Statuslose um den Lohn zu prellen und ihnen angesichts des geringen Anzeigerisikos physische und sexuelle Gewalt anzutun. Im Bewusstsein dieser Folgen eine Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung zu verteidigen, hat einen bitteren Beigeschmack.

Dass Meldepflichten ein „unverzichtbares Mittel“ (BMI) für den Staat wären, ist nicht nur durch diesen kritischen Befund zweifelhaft. Verzichtbar ist dieses Mittel auch bis zu seiner Einführung mit dem Ausländergesetz 1991 gewesen. Und seit 17 Jahren hat sich kein einziger europäischer Staat dieses ‚deutsche Instrument’ zu eigen gemacht; Übermittlungspflichten kennen die anderen Staaten nur zur Gefahrenabwehr.

Zweites Resümee: Menschenwürdige Reformen für Statuslose und für die Gesellschaft

Deutschland hat sich mit anderen Nationen verpflichtet die weltweite Armut bis 2015 zu halbieren. Armut konkretisiert sich im mangelnden Zugang zu Gesundheitsversorgung, Bildung usw. Ist diese Politik in Entwicklungsländern oft durch korrupte Regime behindert, so besitzt die deutsche Bundesregierung auf ihrem Hoheitsgebiet uneingeschränkte Handlungsmacht. Ist es nicht naheliegend, sie an diese Selbstverpflichtung zu erinnern?

Für die vorgeschlagenen Reformen (Fisch 2007 u.a.) ließen sich noch eine Reihe von ‚eigennützigen’ Argumenten beibringen. Die Reformen schützen vor Gefährdung der Volksgesundheit durch unbehandelte, ansteckende Krankheiten, vor der Gefahr der Kriminalisierung von Jugendlichen ohne Bildung, vor Wettbewerbsverzerrung durch höhere Gewinnspannen betrügerischer Unternehmer(innen) usw. Diese Argumente sind wichtig, doch wäre es ein bedenkliches Zeichen für das Wertefundament der deutschen Gesellschaft, wenn erst sie den Ausschlag geben sollten, Menschenrechte im Rahmen des Möglichen zu schützen.

Die ordnungspolitisch fixierte Position des BMI verteidigt Meldepflichten, die sich bei genauerer Analyse nicht nur als ignorant gegenüber menschenrechtlichen Ansprüchen erweisen, sondern auch unwirksam und sogar schädlich hinsichtlich ihrer Ziele für die Gesellschaft sind. Das Ergebnis des Prüfberichts bleibt damit hinter wissenschaftlichen und ethischen Maßstäben für einen differenzierten Umgang mit Menschen in aufenthaltsrechtlicher Illegalität zurück. Das Handeln an der Seite der Benachteiligten erweist sich dagegen auch als Dienst an der Gesellschaft.

Literatur

• BMI, Illegal aufhältige Migranten in Deutschland. Datenlage, Rechtslage, Handlungsoptionen, Berlin 2007
• Andreas Fisch, Menschen in aufenthaltsrechtlicher Illegalität. Reformvorschläge und Folgenabwägungen aus sozialethischer Perspektive, Berlin 2007
  Näheres hier , bisherige Rezensionen: hier

Dr. Andreas Fisch ist Referent für Wirtschaftsethik in der Kommende, Sozialinstitut des Erzbistums Paderborn und hat 2007 eine interdisziplinär angelegte Doktorarbeit über humanitäre und wirtschaftliche Aspekte irregulärer Migration veröffentlicht.