Die Wirtschafts- und Finanzkrise und ihre Auswirkungen auf die internationale Migration

von Thomas Liebig

Die gegenwärtige Wirtschaftskrise hat vielschichtige Auswirkungen, sowohl auf die Migrationsflüsse als auch auf die Integration der MigrantInnen. Die aktuelle Ausgabe des internationalen Migrationsausblicks der OECD analysiert die Folgen.

Wie reagiert die Zuwanderung?
Noch vor kurzem haben viele OECD-Länder die Zuwanderung als eine Möglichkeit angesehen, um Arbeitsmarktengpässe zu beheben und den erwarteten Rückgang in der Bevölkerung im beschäftigungsfähigen Alter – der Deutschland als eines der ersten Länder in der OECD bereits jetzt zu treffen beginnt – in Verbindung mit anderen Politikmassnahmen auszugleichen. Vor der Krise verzeichneten wir auch deshalb bereits einen erheblichen Anstieg in der Arbeitsmigration in vielen europäischen Ländern und in den traditionellen Siedlungsländern USA, Australien, Kanada und Neuseeland. In der EU hatten die Osterweiterungen in 2004 und 2007 zusätzliche Impulse gegeben. Deutschland war hierbei eine Ausnahme – die Zuwanderung bewegte sich in den Jahren vor der Krise auf relativ niedrigem Niveau, sowohl im Vergleich zu früheren Perioden in Deutschland als auch im internationalen Vergleich.

Die Krise hat diesen zuvor in den meisten OECD-Ländern beobachteten Anstieg abgebrochen. Der Internationale Migrationsausblick (OECD 2009) bringt hierzu erste Zahlen. Im Vereinigten Königreich und in Irland ist beispielsweise die Arbeitsmigration aus den neuen EU-Ländern um mehr als die Hälfte zurückgegangen. In der Tat ist der Rückgang der Arbeitsnachfragen der Hauptfaktor für den Rückgang der Migration – vor allem in den europäischen OECD-Ländern, in denen der grosse Teil der Arbeitsmarktzuwanderung nachfrageabhängig ist.

Parallel zu diesem quasi „automatischen“ Rückgang haben mehrere Länder die Arbeitsmarktzuwanderung erschwert. Das Vereinigte Königreich hat beispielsweise die Listen für besonders gefragte Berufe („shortage lists“), für die Arbeitsmarktzuwanderung aus Nicht-EU-Staaten (vereinfacht) möglich ist, gekürzt. Zugleich hat das Land, ebenso wie die USA und Kanada, die Arbeitsmarkttests und Arbeitsplatzkontrollen verschärft.

Mehrere Länder, darunter auch Australien, haben ihre Migrationsprogramme reduziert. Italien hat angekündigt, die Quote für ArbeitsmigrantInnen von 150.000 im vergangenen Jahr in diesem Jahr auf Null zu setzen – diese Ankündigung ist nach wie vor aufrecht erhalten. Aktuelle Daten zur Rückwanderung gibt es nur beschränkt. Sie weisen darauf hin, dass zumindest in Europa die Rückwanderung vor allem die MigrantInnen aus den neuen EU-Ländern betrifft.

Spanien hat ein freiwilliges Rückkehrprogamm für arbeitslose ZuwandererInnen aus Nicht-EU Ländern aufgelegt und mit finanziellen Anreizen verknüpft. Japan und die Tschechische Republik haben ähnliche Programme initiiert. Von rund 80.000 Berechtigten des spanischen Programms hatten es (bis Mitte März 2009) nur 4.000 Personen in Anspruch genommen. Ähnlich bescheidenen Erfolg hatten vergleichbare Programme in anderen Ländern – wie auch in Deutschland – in den 1980er und 1990er Jahren.

Andere Länder hingegen, und hierzu zählt auch Deutschland, haben keine oder nur marginale Änderungen in der Zuwanderungspolitik vorgenommen. Schweden hat sogar mitten in der Krise seinen Arbeitsmarkt weitgehend für Zuwanderung aus Nicht-EU-Staaten geöffnet.

Dies lässt sich damit begründen, dass die strukturellen Faktoren, die dem vorangegangenen Anstieg zugrunde lagen – der demographische Wandel, technologischer Fortschritt, und die Integration der Weltwirtschaft – mit der Krise nicht verschwunden sind. Sie werden mit einem neuen Aufschwung wiederkehren, zum Teil verstärkt. Auch sind Arbeitsmarktengpässe nach wie vor in einigen (wenigen) Branchen und Berufen vorhanden. Vor allem aber kommen durch die Krise weder die familienbezogene noch die humanitäre Migration zum Stillstand. Gerade die Familienmigration macht nach wie vor in vielen Ländern – hierzu zählen auch Deutschland, Österreich und die Schweiz – den grössten Teil der Migration aus Nicht-EU Staaten aus. Erste Daten zu den AsylbewerberInnen zeigen z.B. einen Anstieg in den ersten Monaten von 2009 gegenüber dem Vorjahr (in Deutschland +12% in den ersten fünf Monaten). Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Asylbewerberzahlen trotz dieses Anstiegs nach wie vor wesentlich niedriger sind als noch vor wenigen Jahren.

Zur Situation der MigrantInnen in der Krise
MigrantInnen sind eine der Gruppen, die am stärksten von der Krise betroffen sind, und ihre Arbeitslosigkeit steigt in vielen OECD Ländern stärker an als die der NichtmigrantInnen. Die Gründe dafür sind vielfältig: Erstens sind MigrantInnen besonders stark in konjunkturanfälligen Sektoren beschäftigt, z.B. im Bauwesen. Zweitens, und damit verbunden, sind sie häufiger in niedrig qualifizierten Tätigkeiten beschäftigt, die als erste in einer Rezession verschwinden. Drittens sind MigrantInnen häufiger in weniger stabilen Beschäftigungsverhältnissen tätig.

Schliesslich ist hier auch die Diskriminierung zu nennen. Diese macht sich auf zweierlei Weise bemerkbar. Zum einen können ArbeitgeberInnen angesichts der wachsenden Zahl von BewerberInnen „wählerischer“ sein, und perfekte Sprachkenntnisse, die in der Hochkonjunktur nicht immer verlangt werden, gewinnen an Bedeutung (siehe z.B. für die Niederlande die Übersicht in OECD 2008, 247ff.). Zum zweiten gibt es Hinweise, dass ArbeitgeberInnen möglicherweise nicht nur bei der Einstellung, sondern auch bei der Entlassung diskriminierende Tendenzen haben. Für letzteres gibt es jedoch nur sehr wenige empirische Belege, z.B. für Schweden in der Rezession Anfang der 1990er Jahre (Arai and Vilhelmsson 2004, le Grand 2000).

Bereits vor der Krise betrug die Arbeitslosenquote von MigrantInnen in Deutschland das 1.8-fache der Quote von NichtmigrantInnen, in Österreich und der Schweiz betrug sie sogar mehr als das doppelte der Arbeitslosenquote von NichtmigrantInnen, allerdings auf einem insgesamt niedrigeren Niveau. Aktuelle Zahlen zur Auswirkung der gegenwärtigen Krise sind gegenwärtig nur für wenige Länder erhältlich. In Norwegen beispielsweise sind die zahlreichen, neu angekommenen ArbeitsmigrantInnen aus Mittel- und Osteuropa besonders stark von der Krise betroffen (Liebig 2009). In Spanien ist gegenwärtig mehr als jede/r vierte ZuwandererIn in der Erwerbsbevölkerung ohne Beschäftigung, unter den zahlreichen ZuwandererInnen aus Afrika beträgt die Arbeitslosenquote sogar rund 40%.

In der Tat ist ein besonders problematischer Aspekt der gegenwärtigen Krise, dass mit Spanien, Irland, und dem Vereinigten Königreich Länder besonders stark betroffen sind, die vor der Krise eine sehr hohe Zuwanderung hatten. Erfahrungen aus der Vergangenheit zeigen, dass Zuwanderung kurz vor oder während einer Krise einen langfristen negativen Effekt auf die Arbeitsmarktergebnisse hat. Dies ist ein wesentliches Ergebnis der OECD-Reihe „Jobs for Immigrants“ (OECD 2007, 2008). Die unvorteilhaften Integrationsergebnisse, die wir heute in vielen europäischen OECD-Ländern haben, sind vielfach auf ein solches Zusammenspiel von hoher Zuwanderung kurz vor oder während einer Krise zurückzuführen. Deutschland ist hierbei ein besonders einprägsames Beispiel.

Bis Anfang der 1990er Jahre waren, zumindest was die Männer betrifft, ZuwandererInnen relativ gut in den Arbeitsmarkt integriert. Anfang der 1990er Jahre hatte Deutschland sehr hohe Migrationszuflüsse, nahezu parallel dazu kam der Abschwung auf dem Arbeitsmarkt. In der Folge ging die Beschäftigtenquote von ZuwandererInnen – insbesondere die der zahlreichen NeuzuwandererInnen – deutlich stärker zurück als die von NichtzuwandererInnen. Seither besteht eine grosse Lücke zwischen den beiden Gruppen, die sich auch in den Jahren des Wirtschaftswachstums nur wenig geschlossen hat. Ein ähnliches Muster ergibt sich auch für Belgien, Dänemark und die Niederlande im Hinblick auf die Krise der frühen 1980er Jahre.

Im Gegensatz zu den meisten anderen OECD-Ländern war die Zuwanderung nach Deutschland kurz vor der gegenwärtigen Krise jedoch relativ gering.

Schlussfolgerungen
Besonders wichtig ist in der gegenwärtigen Situation, dass die Integration von ZuwandererInnen politische Priorität bleibt. Zentrale Herausforderung ist dabei, dass die MigrantInnen nicht den Kontakt mit dem Arbeitsmarkt verlieren. Dabei ist eine Ausweitung der staatlich geförderten Beschäftigung vielfach unvermeidlich. Für diejenigen, die besonders niedrige Qualifikationen haben, muss die Krise genutzt werden, sie mit Qualifizierungsmassnahmen und gegebenenfalls Sprachförderung auf ein Qualifikationsniveau zu bringen, das ihre Beschäftigungsfähigkeit im Aufschwung sicherstellt.

Die Zeit der Krise sollte auch dazu genutzt werden, um die Anerkennung ausländischer Qualifikationen, verbunden mit Brückenkursen, voranzutreiben. Gerade Deutschland hat hier offensichtlich noch Nachholbedarf. Die Beschäftigungsquote von ZuwandererInnen mit Universitätsabschluss liegt um rund 15 Prozentpunkte unterhalb derjenigen von NichtzuwandererInnen mit Universitätsabschluss. Der Unterschied ist höher als in jedem anderen Land – knapp gefolgt von Frankreich und Österreich mit 13% (OECD 2009, 109). Interessant ist jedoch, dass selbst die in Deutschland ausgebildeten hochqualifizierten Kinder von MigrantInnen eine deutlich niedrigere Beschäftigungsquote als vergleichbare Kinder ohne haben (Liebig und Widmaier 2009). Dies weist darauf hin, dass neben der Anerkennungsproblematik auch andere Faktoren wie z.B. der Zugang zu Netzwerken und Vorurteile bzw. Diskriminierungen eine Rolle spielen.

Was die Zuwanderungspolitik anbelangt, wären Massnahmen wie ein genereller Anwerbestopp das falsche Mittel. Migration ist kein Wasserhahn, den man nach Belieben auf- und zudrehen kann. Gefordert ist eine Migrationspolitik, welche die konjunkturelle Situation berücksichtigt und zugleich aber die strukturellen Bedürfnisse nicht vernachlässigt. Der Internationale Migrationsausblick 2009 zeigt Wege auf, um Arbeitsmarktbedürfnisse – in guten wie in schlechten Zeiten – besser zu identifizieren und dabei Zuwanderung so zu gestalten, dass diesen Bedürfnissen entsprochen wird. Und zwar in einer Weise, die den Bedürfnissen der vielfältigen Anspruchsgruppen – dazu zählen nicht nur die ArbeitgeberInnen, sondern auch die MigrantInnen und die übrige Bevölkerung – Rechnung trägt, und eine bessere Arbeitsmarktintegration der Zuwanderer ermöglicht.

Das ist gerade für Deutschland ein besonders wichtiger Punkt. In nur drei OECD-Ländern ist die Bevölkerung zwischen 2003 und 2007 zurückgegangen – in Deutschland, Polen und Ungarn. Mit dem Aufschwung wird auch der demographische Wandel auf dem Arbeitsmarkt spürbarer werden, aller Voraussicht nach auch in niedrigqualifizierten Beschäftigungen wie etwa in der häuslichen Pflege. Deshalb ist es wichtig, diese Zeit der Krise – in der es nur in wenigen Bereichen Engpässe auf dem Arbeitsmarkt gibt – zu nutzen, um die Zuwanderungspolitik für diese Zukunft zu rüsten.

Ein letzter, zentraler Punkt, ist die öffentliche Meinung. Was den Arbeitsmarkt anbelangt, sind die Wirkungen der Krise noch nicht voll spürbar. Mit dem erwarteten Anstieg der Arbeitslosigkeit ist es besonders wichtig, einen verantwortungsbewussten öffentlichen Diskurs zu führen. Natürlich sollen die ohne Zweifel vorhandenen Probleme benannt werden. Dies muss jedoch sachlich und ohne Pauschalisierungen geschehen – sonst läuft die gegenwärtige „Integrationsverweigerungsdebatte“ Gefahr, zu einer sich selbst bestätigenden Hypothese zu werden – indem bereits bestehende Vorurteile bestärkt werden und sich angesichts dessen mehr MigrantInnen zurückziehen und desintegrieren.

Literatur

• Arai, M., Vilhelmsson, R. 2004. "Unemployment-Risk Differentials between Immigrant and Native Workers in Sweden", Industrial Relations, Vol. 43, (3), 690-698.
• Le Grand, (2000). On-the-job training, firm resources and unemployment risks: an analysis of the Swedish recession 1991-1993. IFAU Working Paper No. 2000/3. IFAU, Uppsala.
• Liebig, T. (2009). Jobs for Immigrants: Labour Market Integration in Norway. OECD Social, Employment and Migration Working Paper No. 94. OECD, Paris.
• Liebig, T., Widmaier, S. (2009). Children of Immigrants in the Labour Markets of EU and OECD countries: An overview. OECD Social, Employment and Migration Working Paper No. 97. OECD, Paris.
• OECD (2009). International Migration Outlook 2009. OECD, Paris.
• OECD (2008). Jobs for Immigrants (Vol. 2): Labour market integration in Belgium, France, the Netherlands and Portugal. OECD, Paris.
• OECD (2007). Jobs for Immigrants (Vol. 1): Labour market integration in Australia, Denmark, Germany and Sweden. OECD, Paris.

Thomas Liebig ist Referent in der Division für Internationale Migration des Arbeitsmarkdirektorats der OECD. Er ist u.a. zuständig für die OECD-Studien zur Arbeitsmarktintegration von ZuwandererInnen und deren Kindern.