von Gari Pavkovic
Die Ausgangssituation: Diversifizierung der Gesellschaft – Fragmentierung von Politikfeldern
Deutschland ist in den letzten Jahrzehnten im verstärkten Maße von gesellschaftlichen Veränderungsprozessen geprägt: soziale Pluralisierung durch eine zunehmende Differenzierung von Milieus und Lebensformen, wirtschaftliche und kulturelle Globalisierung und damit einhergehend eine stärkere transnationale Ausrichtung von Politik, Wirtschaft aber auch von Menschen auf ihrer Suche nach besseren Arbeits- und Lebensbedingungen, ethnisch-kulturelle Pluralisierung durch Einwanderung sowie fortschreitende Überalterung der Gesellschaft durch den demografischen Wandel.
Vergleichbare Diversifizierungsprozesse sind in anderen entwickelten Industrieländern zu beobachten. Die zunehmende Diversität geht mit einer verstärkten Individualisierung der Lebensentwürfe einher, sei es bei Frauen, Familien, Senioren oder MigrantInnen. Die traditionellen Diskurse in Bezug auf Frauenemanzipation bzw. auf Ausländer/Zuwanderer als Menschen mit einer fest umrissenen kulturellen Identität werden der tatsächlichen Pluralität der individuellen Lebensformen nicht mehr gerecht. Zugleich gibt es aufgrund der neuen Unübersichtlichkeit und der wachsenden Schere zwischen Gewinnern und Verlierern der sozialen Veränderungen (Globalisierung, Strukturwandel etc.) ausgeprägte Vorbehalte bei verschiedenen Bevölkerungsgruppen gegenüber gesellschaftlicher Diversität – auf EU-Ebene, national wie lokal. Die wachsende Vielfalt wird nicht nur als Bereicherung sondern auch als Verlust von vertrauten Bezügen erlebt. Diese Ambivalenzen sind bei der Aufnahmegesellschaft vor allem gegenüber ihren Zuwanderern ausgeprägt – aber auch umgekehrt. In der deutschen Integrationsdebatte wird das Fremde seit 2001 zunehmend an ethnischen und religiösen Unterschieden festgemacht. Überspitzt formuliert: „Die Türken/Muslime sind verantwortlich für eine gescheiterte Integration, für die Unsicherheit im öffentlichen Raum (Jugendgewalt, Terrorismus), für das schlechte Abschneiden der deutschen Schulen bei internationalen PISA-Studien“ usw.
Die aktuelle integrationspolitische Maxime von „Fördern und Fordern“ verstärkt ungewollt den defizitorientierten Blick auf MigrantInnen als eine Problemgruppe. Der durch den Nationalen Integrationsplan eingeleitete Sichtwechsel, Einwanderung als Chance zu betrachten (mit ausgelöst durch den Mangel an einheimischen Fachkräften und die Überalterung der Gesellschaft), erreicht zwar inzwischen die Köpfe vieler Entscheidungsträger, nicht aber die Herzen der Bürgerinnen und Bürger mit und ohne Migrationshintergrund. Kulturelle Diversität als Bereicherung beschränkt sich vielfach immer noch auf den Freizeitbereich (Gastronomie, Kultur, Sport).
Die traditionelle Aufteilung von Zuständigkeiten in Verwaltungen auf Bundes-, Länder- und Kommunalebene erschwert die Entwicklung einer systematisch angelegten Diversitätspolitik. In den Städten gibt es – teilweise als gesetzlicher Auftrag und teilweise als freiwillige Aufgabe – Beauftragte für die Gleichstellung von Frauen und Männern, für die Gleichstellung von Behinderten, für die Integration von MigrantInnen, für die Förderung des bürgerschaftlichen Engagements, und neuerdings auch für Demografie, Kinderfreundlichkeit oder das Miteinander der Generationen. Diese Stabsstellen haben für einen Teilbereich der Kommunalpolitik die Moderatoren- oder Koordinatorenfunktion inne, um Fehlentwicklungen von den oben beschriebenen Veränderungsprozessen zu minimieren und die „Potenziale des Wandels“ zu fördern. Die gemeinsame Klammer der jeweiligen Beauftragten und der verschiedenen Ressorts innerhalb der Stadtverwaltung ist die Gleichstellung von allen EinwohnerInnen in einer pluralen Gesellschaft, die mittlerweile nur aus Minderheiten besteht bzw. aus heterogenen Bevölkerungsgruppen, die sich nicht eindeutig in fest umrissene Kategorien von Mehrheit und Minderheiten einordnen lassen. Wenn aber eine übergeordnete Diversitätspolitik fehlt, kann man auch von einer Fragmentierung von Politikfeldern sprechen. Dies ist die Ausgangssituation in den meisten deutschen Städten.
Das Stuttgarter Bündnis für Integration – Neuausrichtung der Integrationspolitik als Querschnittsaufgabe
Über die Stuttgarter Integrationspolitik liegen inzwischen mehrere Publikationen vor (siehe auch den Beitrag von Ayse Özbabacan in diesem Dossier).
Ein Schwerpunkt der Stuttgarter Integrationspolitik als Querschnittsaufgabe ist die Qualitätsentwicklung der kommunalen Dienstleistungen durch interkulturelle Ausrichtung der Institutionen und Weiterqualifizierung der Beschäftigten für die Arbeit in kulturellen Überschneidungssituationen. Dies beinhaltet auch die Erhöhung des Anteils von städtischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mit Migrationshintergrund in höheren Positionen. Diese Selbstverpflichtung hat die Stadtverwaltung durch die Unterzeichnung der Charta der Vielfalt im November 2007 nach außen bekräftigt.
Da das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) „merkmalsneutrale“ Stellenausschreibungen verlangt, muss das interkulturelle Kompetenzprofil mit den spezifischen Anforderungen im jeweiligen Tätigkeitsbereich begründet werden. Das AGG soll den Zugang von MigrantInnen als Beschäftigte im öffentlichen Dienst nicht erschweren. Das anfänglich befürchtete „AGG-Hopping“ von Personen, die bei Absagen Schadenersatzforderungen stellen, ist weitgehend ausgeblieben. Notwendig ist weiterhin eine Sensibilisierung der städtischen Ämter hinsichtlich diskriminierender Mechanismen beim Zugang von MigrantInnen zur Stadtverwaltung als Arbeitgeber. Dasselbe gilt für Schulen als Landeseinrichtungen. Die Integrationsabteilung unterstützt seit einigen Jahren verstärkt interkulturelle Öffnungsprozesse in Schulen (ab 2008 auch durch die Kampagne „Migranten machen Schule: Vielfalt im Klassenzimmer – Vielfalt im Lehrerzimmer“).
Interkulturelle Kompetenzentwicklung soll in allen Handlungsfeldern ein Bestandteil des Qualitätsmanagements werden. Oder anders gesagt: Wer in der Einwanderungsgesellschaft nicht interkulturell arbeitet, arbeitet nicht professionell (Hubertus Schröer). Dies gilt auch für Organisationen der Bürgergesellschaft einschließlich der Migrantenvereine. Interkulturelle Öffnung der Migrantenselbstorganisationen durch Qualifizierung ihrer Mitglieder ist ein weiteres Handlungsfeld der Stuttgarter Integrationspolitik, so z.B. in der Jugendverbandsarbeit durch den Stadtjugendring, in der Kulturarbeit durch das Stuttgarter Forum der Kulturen und ab 2008 bei islamischen Gemeinden durch die Integrationsabteilung.
Die Frage ist, wie eine konsistente Diversitätspolitik in der Schnittstelle von Integrationspolitik zu anderen Handlungsfeldern implementiert werden kann, insbesondere zur Arbeits- und Wirtschaftsförderung, dem Gender Mainstreaming, dem Bildungsbereich und dem Programm „Kinderfreundliches Stuttgart“ (über 50 % der Stuttgarter Kinder und Jugendlichen haben einen Migrationshintergrund).
Unter dem integrationspolitischen Leitziel „Chancengerechtigkeit für alle unabhängig von sozialer und ethnischer Herkunft“ werden in den letzten Jahren ressortübergreifende Steuerungskreise aufgebaut, die ab 2008 auf Grundlage indikatorengestützter Bestandsaufnahmen zum Stand der Integration (Integrationsmonitoring) messbare Zielvereinbarungen und Strategien entwickeln sollen, um eine Angleichung der Teilhabechancen von MigrantInnen an die Gesamtbevölkerung zu erreichen.
Somit wird die Integrationspolitik in Stuttgart ab 2007/2008 zu einem wichtigen Impulsgeber für eine gesamtstädtische Diversitätspolitik, auch wenn Diversity-Ansätze bereits in früheren Jahren u.a. von der Beauftragten für die Gleichstellung von Frauen und Männern initiiert wurden. Dieser Prozess befindet sich noch im Anfangsstadium, und der interkommunale Erfahrungsaustausch mit anderen europäischen Städten im Rahmen des Städtenetzwerks CLIP spielt hierbei eine wichtige Rolle. Dies betrifft insbesondere den Austausch mit Städten, die weitergehende Diversity-Ansätze entwickelt haben, wie z.B. Wien und Amsterdam.
Die Stadt der Zukunft: Diversität und Chancengerechtigkeit für alle
Der im öffentlichen Sektor und da insbesondere in der Integrationspolitik (neu) entdeckte Diversity-Ansatz birgt die Gefahr in sich, Einwanderung als „Mehrwert“ für die überalternde Gesellschaft nur unter dem Aspekt der Nützlichkeit zu betrachten. Deutschland bzw. Stuttgart benötigt die „besten Köpfe“ aus aller Welt, um im globalen Wettbewerb wirtschaftlich konkurrenzfähig zu bleiben, und es benötigt weiterhin Zugewanderte, um die Altersversorgung der einheimischen Bevölkerung und den Bestand der eigenen Institutionen zu sichern.
Ohne hier auf die nach wie vor defensive Zuwanderungspolitik der Bundesregierung einzugehen, die im Widerspruch zum Nationalen Integrationsplan und zur Kampagne „Vielfalt als Chance“ der Bundesintegrationsbeauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration steht, ist zu diskutieren, inwieweit der Diversity-Ansatz in der kommunalen Praxis die Inklusion und somit die Integration der strukturell benachteiligten Bevölkerungsgruppen auch tatsächlich fördert. Kann Diversity Management im öffentlichen Dienst die strukturelle Diskriminierung von MigrantInnen und anderen chancenärmeren Teilen der Gesellschaft (einkommensschwächere und bildungsfernere Schichten, Behinderte, ältere Arbeitssuchende) abbauen, wenn dieser Ansatz sich hauptsächlich an standortpolitischen Prinzipien von marktwirtschaftlich ausgerichteten Unternehmensführungen orientiert? Was bedeutet eine solche Ausrichtung für den Umgang der kommunalen Akteure mit nicht „funktional verwertbaren“ Bevölkerungsgruppen wie beispielsweise ältere MigrantInnen oder traumatisierte Flüchtlinge mit einer befristeten Aufenthaltsperspektive?
Stuttgart denkt als schwäbische Metropole selbstverständlich auch in Nützlichkeitskategorien, wenn es den Zuzug und die Integrationsprozesse von Migranten sowie die damit einhergehende kulturelle Vielfalt als Standortvorteil für die Stadt fördert. Ein Eigeninteresse ist legitim, wenn es zugleich dem Allgemeinwohl dient. Die kreativen Städte setzen bei ihrem Ausbau der zukunftsorientierten TTT-Standortfaktoren nach Richard Florida weltweit auch auf MigrantInnen: Weiterentwicklung von innovativen Technologien, Förderung der Talente von sowie der Toleranz gegenüber Minderheiten. Eine Vielfalt von Talenten und die Toleranz gegenüber Minderheiten (oder besser: Akzeptanz und Förderung von verschiedenen Lebensentwürfen und Weltsichten) sind Merkmale von lebenswerten interkulturellen Städten, die zugleich wirtschaftliche boomtowns sind (vgl. auch Charles Landry und Phil Wood: The Intercultural City).
Das Leitbild der kreativen interkulturellen Stadt, das Stuttgart auch nach dem Vorbild von Toronto und anderen attraktiven Metropolen entwickelt, muss jedoch durch das Leitbild der sozial gerechten Stadt ergänzt werden. Die Stärke einer Demokratie und die Kohäsion einer pluralen Stadtgesellschaft erkennt man an ihrer Einstellung zu ihren schwächsten Mitgliedern (wie zum Beispiel Kinder, Behinderte, MigrantInnen und Ältere aus den unteren Einkommensgruppen). Im Mai 2008 hat Stuttgart eine Strategiekonferenz zum Thema Kinderarmut durchgeführt. In unserer wohlhabenden Stadt gibt es Familien, die kein Mittagessen für ihre Kinder in der Schule bezahlen können. Das integrationspolitische Leitziel Chancengerechtigkeit für jeden Einzelnen unabhängig von seiner sozialen oder ethnischen Herkunft muss für das kommunalpolitische Handeln insgesamt gelten – für staatlich-kommunale Institutionen genauso wie für die Bürgergesellschaft als Ganzes. Die Stuttgarter Initiativen für eine kinderfreundliche Stadt, für einen neuen Generationenvertrag, die kommunale Bildungspartnerschaft oder auch für die Partnerschaft Eine Welt (kommunale Entwicklungszusammenarbeit), die alle vom Stuttgarter Oberbürgermeister Wolfgang Schuster auf den Weg gebracht worden sind, gehen in dieselbe Richtung: als Gewinner der Globalisierung haben wir eine Verantwortung für die Gestaltung einer gerechteren Gesellschaftsordnung bekommen – lokal und international.
Von Integration zu Diversity in Stuttgart – erste Schritte und Ausblick
Um zur Ausgangsfrage zurückzukommen: Wie gelingt die Verzahnung dieser ehrgeizigen Programme in der kommunalen Praxis? Und beinhaltet ein solcher Ansatz nicht zwangsläufig den Paradigmenwechsel von einer eher fragmentierten Ressortpolitik (Gender, Integration, Bildung, Demografie usw.) zu einer gesamtstädtischen Diversitätspolitik? Sollten dann nicht auch die einzelnen Stabsstellen zu einer neuen Organisationseinheit unter dem Oberbegriff Chancengleichheit umstrukturiert werden?
Der Stuttgarter Weg besteht derzeit darin, die Vernetzung der verschiedenen Strategien zur Förderung von Chancengerechtigkeit und Vielfalt in Form von handlungsfeldbezogenen Steuerungskreisen zu bündeln – wie zum Beispiel im Rahmen der Stuttgarter Bildungspartnerschaft. Durch den Aufbau eines städtischen Kompetenzzentrums und die Einrichtung einen kommunalen Qualitätsentwicklungsfonds für pädagogische Verbünde von Kindertageseinrichtungen und Schulen soll ab 2008 der Bildungserfolg aller Kinder erhöht werden. Durch die Einbindung des Integrationsbeauftragten in diesen Prozess wird die Migrantenperspektive sichergestellt. Der Ansatz einer individuell ausgerichteten Bildungsförderung in Verbindung mit der Qualitätsentwicklung der vorschulischen und schulischen Bildungsprogramme ist jedoch kein migrantenspezifisches Förderprogramm, sondern eines, das nur funktionieren kann, wenn es alle Kinder (Mädchen und Jungen mit und ohne Migrationshintergrund) unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Lebenslagen und Talente dieser Kinder im Sinne der Chancengerechtigkeit auch tatsächlich wirksam unterstützt.
Dies impliziert ein vorurteilsbewusstes Handeln der pädagogischen Fachkräfte (Anti-Bias) und neue Arbeitsformen in den Bildungseinrichtungen als Lernorte der Vielfalt. Interkulturelle Kompetenz ist ein Teilbereich des Qualitätsmanagements im Rahmen des neuen Diversity-Ansatzes, der zugleich auch ein Antidiskriminierungsansatz ist.
Integrierte Fördersysteme, die individuell und ganzheitlich ausgerichtet sind (und somit auch interkulturell), wie beispielsweise der flächendeckende Umbau der Stuttgarter Kindertageseinrichtungen von Betreuungs- zu Bildungseinrichtungen, sind außerdem wirtschaftlich effizienter als Sonderprogramme für MigrantInnen (um auf das schwäbische Nützlichkeitsdenken zurückzukommen). Migrantenspezifische Förderprogramme werden vor allem als befristete Modellprojekte aufgelegt und verstärken in ihrer Außenwirkung indirekt die oben kurz skizzierte Einstellung gegenüber MigrantInnen als Menschen mit Defiziten, die es zu fördern gilt (bzw. zu sanktionieren, wenn sie nicht Deutsch lernen).
Der Stuttgarter Diversity-Ansatz geht davon aus, dass es auch und vor allem in der Verantwortung der Bildungseinrichtungen selbst liegt, ob die Migranten ihre Lernpotenziale entfalten und ob deren migrationsbedingte oder soziale Benachteiligungen im Bildungsverlauf beseitigt werden. Vergleichbare Ansätze gelten auch für andere Handlungsfelder wie Jugendhilfe, Gesundheit oder Arbeitsförderung. Die interkulturelle Kompetenz der Einrichtungen und die interkulturelle Qualität ihrer Angebote fördern die Integrationskompetenz und die Eigenverantwortung der Menschen mit und ohne Migrationshintergrund, die diese Dienste in Anspruch nehmen.
Die Darstellung des Stuttgarter Ansatzes könnte den Eindruck erwecken, dass wir ein herausragendes Modellbeispiel für andere deutsche Städte sind. Der Stand der tatsächlichen Umsetzung in der Praxis ist jedoch je nach Ressort sehr unterschiedlich entwickelt. Dies ist weniger ein Ausdruck von fehlenden Konzepten und Strategien als eine Frage des Engagements von verantwortlichen Personen in den jeweiligen Ressorts, insbesondere auf der Leitungsebene. Ob Integrations- oder Diversitätspolitik – erfolgreiche Entwicklungen hängen im hohen Maße davon ab, ob Einzelpersonen und Kooperationsnetzwerke den hier skizzierten Paradigmenwechsel verinnerlichen und die Eigenmotivation aufbringen, die notwendigen Veränderungsprozesse in ihrem Tätigkeitsbereich aktiv zu gestalten anstatt nur zu verwalten. Der Erfolg der Stuttgarter Integrationspolitik liegt auch darin, dass in den letzten Jahren eine Vielzahl von produktiven Netzwerken entstanden sind, die trotz der Divergenz von Interessen einzelner Träger in der Lage und bereit sind, am großen Projekt „Interkulturelle und sozial gerechte Stadtgesellschaft“ mitzuarbeiten.
Eine konsistente gesamtstädtische Diversitätspolitik, die zugleich eine wirksame Antidiskriminierungspolitik ist, ist als die große Zukunftsaufgabe der Kommunalpolitik erkannt, derzeit jedoch nur ansatzweise entwickelt.
Gari Pavkovic ist seit 2001 Leiter der Stabsabteilung für Integrationspolitik der Stadt Stuttgart. Der gebürtige Kroate ist 1969 mit seinen Eltern eingewandert. Er studierte Psychologie und engagierte sich in vielen Integrationsprojekten.
