Aufnahmepolitik und Aufnahmebedingungen geflüchteter Frauen

Obwohl der Schutz vor Verfolgung und die Einhaltung von Menschenrechten in internationalem und europäischem Recht vorgegeben sind, ist deren Gewährleistung in der Praxis erschwert. Die zusehends restriktive Asylpolitik in der Europäischen Union, der Mangel an legalen Zugangswegen und einer solidarischen, fairen und effizienten Verteilung der Flüchtlinge innerhalb Europas sowie die partielle Aussetzung des Familiennachzugs haben für Frauen und Kinder den Zugang zu internationalem Schutz wesentlich verschlechtert. So sind seit Januar 2017 nur noch etwa 30 Prozent der über das Mittelmeer in Europa ankommenden Menschen Frauen und Kinder. Anfang 2016, vor dem EU-Türkei-Abkommen, lag ihr Anteil bei etwa 55 Prozent.[1]

Während der Flucht werden die meisten Asylbewerberinnen und Asylbewerber Opfer oder Zeugen von Gewalt. Frauen finden sich in einer besonders schwierigen Situation wieder, da sie entweder abhängig von Familienmitgliedern oder unabhängig von Unterstützungsnetzwerken reisen. Viele von ihnen werden erpresst, ausgebeutet oder erfahren sexuelle und geschlechtsbezogene Gewalt.

Häusliche Gewalt, Zwangsheirat, Verbrechen im Namen der Ehre, weibliche Genitalverstümmelung, Zwangsprostitution sowie Vergewaltigungen sind nur einige der Gefahren, denen Frauen während oder vor ihrer Flucht durch ihre Familie, ihre Gemeinschaft oder durch Schlepper, Menschenhändler oder administratives Personal an Grenzen oder in Aufnahmeeinrichtungen ausgesetzt sind.[2]

Daher ist es besonders wichtig, geflüchteten Frauen ein Höchstmaß an objektiver Sicherheit bei ihrer Aufnahme in Europa zu bieten, um eine emotionale Fortsetzung der Fluchtgeschichte und die Gefahr, in den Flüchtlingsunterkünften in Europa erneut sexueller und geschlechtsbezogener Gewalt ausgesetzt zu sein, zu reduzieren.

Rahmenbedingungen für die Aufnahmesituation

Für die Aufnahmesituation von weiblichen Asylsuchenden auf internationaler und europäischer Ebene sind insbesondere die EU-Aufnahmerichtlinie (2013/33/EU) und das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention) von Bedeutung. Die Istanbul Konvention wurde 2011 in Istanbul verabschiedet, bisher von 42 Staaten unterschrieben und durch 22 Staaten ratifiziert.

Sie ist ein rechtsverbindliches Instrument, das zum Schutz von Frauen vor jeglicher Form von Gewalt dient. Zu diesem Zweck beinhaltet es Maßnahmen zur Prävention, Aufklärung sowie grenzüberschreitender Strafrechtsverfolgung auch für Asylsuchende. Beispielsweise benennt das Übereinkommen den Grundsatz der Nichtzurückweisung der Genfer Flüchtlingskonvention für Opfer von geschlechtsbezogener Gewalt.[3]

Deutschland ist seit April 2017 im Prozess der Ratifizierung. Die Auswirkung der Istanbul-Konvention auf die Aufnahme von weiblichen Asylsuchenden und Flüchtlingen wird sich daher noch zeigen müssen. Des Weiteren wurde die Konvention im Juni 2016 durch die EU unterzeichnet, um ein politisches Signal an ihre Mitgliedstaaten für ihre Implementierung zu setzen und eine kohärente, EU-weite Bekämpfung von geschlechtsspezifischer Gewalt zu unterstützen.[4]

Die EU-Aufnahmerichtlinie (2013/33/EU)[5] ist eine der fünf Richtlinien des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), das mit zwei weiteren Verordnungen im Jahr 2013 aufgenommen wurde (derzeit jedoch überarbeitet wird). Ziel des GEAS ist es, möglichst einheitliche Normen und Verfahren für folgende Bereiche zu gewährleisten: die Anerkennung sowie Zuerkennung von Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz,[6] die Definition der Anwendungsbereiche[7] sowie Normen und Verfahren der Rückführung[8] und die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen.[9]

Die überarbeitete Aufnahmerichtlinie (2013/33/EU) sollte bis Juli 2015 in die jeweiligen nationalen Gesetzgebungen übertragen und umgesetzt werden. Sie legt den Zugang zu Unterkunft, Verpflegung, medizinischer Versorgung und psychologischer Betreuung von Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz in den jeweiligen Mitgliedstaaten fest.

Im Gegensatz zu der vorherigen Richtlinie (2003/9/EG) benennt sie auch Vorschriften für die Inhaftnahme und bietet bessere Standards für vulnerable Personen, einschließlich (unbegleiteter) Minderjähriger.

In Artikel 21 und 22 verpflichten sich Mitgliedsstaaten dazu, „in dem einzelstaatlichen Recht zur Umsetzung dieser Richtlinie die spezielle Situation von schutzbedürftigen Personen wie Minderjährigen, unbegleiteten Minderjährigen, Behinderten, älteren Menschen, Schwangeren, Alleinerziehenden mit minderjährigen Kindern, Opfern des Menschenhandels, Personen mit schweren körperlichen Erkrankungen, Personen mit psychischen Störungen und Personen, die Folter, Vergewaltigung oder sonstige schwere Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt erlitten haben, wie z. B. Opfer der Verstümmelung weiblicher Genitalien“, zu berücksichtigen.

Des Weiteren verpflichtet sie Mitgliedstaaten dazu zu beurteilen, ob der Antragsteller „ein Antragsteller mit besonderen Bedürfnissen bei der Aufnahme ist, [die] innerhalb einer angemessenen Frist nach Eingang eines Antrags auf internationalen Schutz in die Wege [zu leiten ist] [...]. Die Mitgliedsstaaten sorgen nach Maßgabe dieser Richtlinie dafür, dass derartigen besonderen Bedürfnissen bei der Aufnahme auch dann Rechnung getragen wird, wenn sie erst in einer späteren Phase des Asylverfahrens zutage treten.“

Zur Sicherstellung angemessener Mindeststandards innerhalb der EU und aufgrund nicht fristgerechter Umsetzung der Aufnahmerichtlinie durch viele Mitgliedstaaten leitete die Kommission im September 2015 Vertragsverletzungsverfahren mit Mahnschreiben gegen 19 Mitgliedsstaaten ein, darunter auch gegen Deutschland. [10]

Anfang 2016 wurde der nächste Schritt des Vertragsverletzungsverfahrens gegen neun Mitgliedsstaaten, einschließlich Deutschland, eingeleitet; dieser forderte eine begründete Stellungnahme aufgrund der fehlenden Implementierung.[11]

Weitere Schritte wurden durch die Europäische Kommission gegen Ungarn im Mai 2017 wegen ungenügender Aufnahmebedingungen aufgenommen. Obwohl die rechtliche Konsequenz dieser Nichteinhaltung noch abzuwarten ist, führten die Vertragsverletzungsverfahren zu einem größeren Problembewusstsein in Politik, Medien und Verwaltung und bedeuteten somit einen ersten Schritt für menschenwürdige Unterbringungsstandards in Bezug auf vulnerable Personengruppen.

Noch bevor jedoch die Verfahren Ergebnisse zeitigen konnten, legte die Europäische Kommission im vergangenen Jahr 2016 bereits eine komplette Überarbeitung des gesamten GEAS inklusive der Aufnahmerichtlinie vor. Diese befindet sich derzeit in Verhandlungen zwischen Rat und Parlament. Der Referentenentwurf sieht u.a. vor, die Bedarfe besonders schutzbedürftiger Personen sowie von Geschlecht und Alter zu berücksichtigen und dazu auch eine nach Geschlechtern getrennte Unterbringung und ein gewisses Maß an Privatsphäre zu gewährleisten.

Aufnahmebedingungen in Deutschland^[12]

Die mangelhafte Umsetzung der Aufnahmerichtlinie und der Anstieg Asylsuchender in der zweiten Jahreshälfte 2015 und im Jahr 2016 führten in der ersten Notsituation zu einer ernsthaften Mangelsituation in Asyl-Unterkünften Deutschlands. Diese waren insbesondere für Frauen schwerwiegend, da alleinstehende Frauen oft mit mehreren Männern in einem Raum untergebracht wurden und ihnen der Zugang zu sanitären Anlagen, die zudem in der Praxis häufig nicht getrennt waren, erschwert wurde. Zahlreiche Notunterkünfte in ehemaligen Bürogebäuden, Schulsporthallen oder Traglufthallen boten Schutzlücken und setzten Frauen erhöhten Belastungen aus.

Dazu gehörte auch die Vollverpflegung durch Cateringdienste. Diese Lösung erwies sich insbesondere für Schwangere und Mütter als problematisch, die während ihrer Schwangerschaft abnahmen, ihre Kinder nicht selbstständig versorgen konnten beziehungsweise zusehen mussten, wie ihre Kinder aufgrund von Unverträglichkeit des Essens abnahmen. Auch heute sind isoliert gelegene, überfüllte Unterkünfte noch vereinzelt Realität für Asylsuchende in Deutschland.

Zwar hat sich das Bewusstsein für vulnerable Personengruppen und ihre Aufnahme generell verbessert, doch die sogenannten Einreise- und Rückführungszentren in Manching/Ingolstadt und Bamberg werden als Verschlechterung wahrgenommen, da gerade hier schutzbedürftige Asylsuchende durch vorhandene Schutznetze fallen.

Rahmenbedingungen in solchen Massenunterkünften bieten einen Nährboden für Frustration durch einen Mangel an Autonomie und forcierte Passivität für einen unbestimmten Zeitraum und erhöhen somit das direkte Gewaltpotential. Des Weiteren werden bereits erlebte Traumata durch mangelnde Rückzugsmöglichkeiten und Privatsphäre und ein konstantes Gefühl der Unsicherheit verstärkt und führen so zu der emotionalen Fortsetzung der Fluchtgeschichte.

Bei Befragungen mit Asylbewerberinnen in Antwerpen, Brüssel und München stellte sich heraus, dass vulnerable Asylbewerberinnen in spezialisierten, kleineren Wohnprojekten und Unterkünften in Gesprächen trotz ihrer Traumatisierungen hauptsächlich ihre Selbstverwirklichung[13] thematisierten, während Asylbewerberinnen in größeren Gemeinschaftsunterkünften primär mit ihren Grundbedürfnissen und dem Mangel an Privatsphäre beschäftigt waren und ihre Situation häufig als „Stillstand“ bezeichneten.

Daher ist es besonders wichtig, dass Gegebenheiten in Erst-, Ankunfts- und Transitunterkünften in Deutschland so verbessert werden, dass abschließbare und separate Schlafplätze sowie abschließbare, getrennte und gut erreichbare Sanitäranlagen für Frauen, Männer und Familien in gemischten Massenunterkünften die Regel sind.

Zusätzlich sollten insbesondere in größeren Asylzentren Rückzugsräume geschaffen werden, die nicht nur Kochmöglichkeiten und Kinderbetreuungsmöglichkeiten bieten, sondern auch Zugang zu mehrsprachigen Informationen zur Selbstbestimmung und über Rechte, aber auch zum Asylverfahren, schaffen. Hier ist es besonders wichtig, auch Informationsquellen für Analphabeten zu schaffen, die in der vielfältigen Informationslandschaft in Deutschland noch zu kurz kommen.

Außerdem sollten größere Unterbringungsformen getrennte psychologische Betreuung für Frauen und Männer mit sogenannten Stabilisierungsgruppenangeboten beinhalten, die beispielsweise Schlafstörungen, Konzentrationsprobleme und Anliegen der Teilnehmer thematisieren und Entspannungsübungen vermitteln.[14]

Experten bewerteten wöchentliche Einführungsveranstaltung zum Asylverfahren durch Fachkräfte beziehungsweise Anwälte in verschiedenen Unterkünften als besonders gut. Für Frauen sind Frauencafés in Unterkünften und eine Kinderbetreuung von hoher Bedeutung.

Zusätzlich sollten allein reisende und erziehende Frauen auf Wunsch die Möglichkeit erhalten, in separate Unterkünfte ziehen zu dürfen. Nichtsdestotrotz wurde von einigen befragten Asylbewerberinnen darauf hingewiesen, dass „nicht Männer das Problem“ seien, sondern vielmehr der Mangel an Privatsphäre.[15]

Neben strukturellen Verbesserungen zählt zu einer menschenwürdigen Aufnahme auch ein transparentes Schutzkonzept im Fall von Gewalt mit Schutzräumen, um Opfer und Täter bis zum bürokratisch aufwendigen Auszug räumlich trennen zu können. Durch eine eingerichtete Koordinationsstelle für Auszüge der Stadt München und durch Frauenbeauftragte in Unterkünften in München hat sich das Verfahren im Falle von Gewalt weiterhin vereinfacht.

Dennoch fehlen vielfach noch standardisierte und klar strukturierte Verfahren. Hierzu gehört auch ein unabhängiges Beschwerdemanagement mit unabhängigen Ombudsmännern und -frauen, die in jeder Gemeinde beziehungsweise Region zugänglich sind, sodass Fälle von Erpressung, Zwangsprostitution und Vergewaltigung durch Mitbewohner oder Mitarbeiter unabhängig gemeldet werden können.

Das Personal in Aufnahmeeinrichtungen sollte divers sein; dies gilt insbesondere für das Sicherheitspersonal. Schulungen zu geschlechtsspezifischer Gewalt, Menschenhandel aber auch zur Vielfalt von sexuellen Identitäten sowie zu den besonderen Bedürfnissen von Frauen und Kindern sollten für das Personal verpflichtend sein.

Hier wäre es besonders fruchtbar, eine Kooperation mit Fachkräften und Expertinnen und Experten aufrecht zu erhalten, die neben Schulungen auch Asylsuchende zu ihren Rechten, Berufschancen, ihrer Gesundheitsversorgung und nicht zuletzt auch zur Selbstverteidigung weiterbilden können. Expertinnen und Experten wiesen zusätzlich darauf hin, dass eine räumliche Trennung von Frauen nicht ausreiche, sondern dass diese auch mit einer erhöhten Betreuung einhergehen muss, die mindestens ärztliche und nach Möglichkeit auch psychologische Betreuung einschließt.

Denn um Vulnerabilitäten zu identifizieren, braucht es Vertrauen und Zeit; Vulnerabilität kann nicht durch ein standardisiertes Verfahren in kürzester Zeit festgestellt werden. Laut Expertinnen und Experten führten standardisierte und schnelle Verfahren einerseits zu einer „Unter-Zuweisung“ schutzbedürftiger Asylbewerberinnen in entsprechende Aufnahmeeinrichtungen, da nur offensichtliche Vulnerabilitäten (z.B. Schwangerschaft) beurteilt wurden. Andererseits können sie aber auch zu einer „Über-Zuweisung“ führen, da Symptome auch auf traumatischen Umständen und nicht auf Traumatisierung beruhten.

Des Weiteren wurde der Bedarf an einem europäischen Rückverfolgungssystem in Verbindung mit einer Rechtsberatung für Familien genannt. Dies betrifft Familien, die auf dem Weg nach Europa getrennt wurden, um die Stabilität von Asylsuchenden zu erzielen. So wurde auch ein verschärfter Familiennachzug kritisiert, da dies auch die Stabilität in Deutschland verhindere. 

Insgesamt ist festzustellen, dass es in Bezug auf die Unterbringung von geflüchteten Frauen in Deutschland im letzten Jahr Fortschritte gab. Allerdings gilt es, diese Fortschritte nicht durch größere und isolierte Asylzentren rückgängig zu machen. Um den Schutz von Frauen bei der Aufnahme sicherzustellen, bedarf es menschenwürdiger Standards und ein Maximum an objektiver Sicherheit. Diese schaffen Stabilität und sind ausschlaggebend für die zukünftige Integration in Deutschland.

Literatur

Bekyol, Yasmin/Bendel, Petra (2016). Die Aufnahme von weiblichen Flüchtlingen und Asylbewerbern in der EU – Fallstudie Belgien und Deutschland. Studie für die Fachabteilung C: Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten des Europäischen Parlaments, beauftragt durch den Ausschuss für die Rechte der Frau und die Gleichstellung der Geschlechter. Online abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/571364/IPOL_STU(2016)571364_DE.pdf [06.02.2018].

Europarat (2017). EU unterzeichnet Europaratskonvention zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen. Online abrufbar unter: https://www.coe.int/de/web/portal [06.02.2018].

Europäische Kommission (2016). Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems: EU-Kommission geht in neun Fällen zur nächsten Verfahrensstufe über. Pressemitteilung, Brüssel. Online abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-270_de.htm [06.02.2018].

Müller, Andreas (2013). Die Organisation der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern in Deutschland. Working Paper Nr. 55 der Forschungsgruppe des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, Nürnberg. Online abrufbar unter: http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/EMN/Studien/wp55-emn-organisation-und-aufnahme-asylbewerber.pdf?__blob=publi [06.02.2018].

Scholz, Johanna (2016). Aufnahme und Unterbringung. In: Petra Bendel (Hrsg.) (2016). Was Flüchtlinge brauchen, ein Win-Win-Projekt: Ergebnisse aus einer Befragung. Erlangen: FAU University Press. S.137 – 181. Online abrufbar unter: https://opus4.kobv.de/opus4-fau/frontdoor/index/index/docId/7359 [06.02.2018].

Shreeves, Rosamund (2016). Gender Aspects of Migration and Asylum in the EU: An Overview. Briefing. Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments. Online abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/579072/EPRS_BRI(2016)579072_EN.pdf [06.02.2018].

UNHCR, UNFPA und Women’s Refugee Commission (2015). Initial Assessment Report. Protection Risks for Women and Girls in the European Refugee and Migrant Crisis: Greece and the former Yugoslav Republic of Macedonia. Online abrufbar unter: http://reliefweb.int/report/greece/initial-assessment-report-protection-risks-women-and-girls-european-refugee-and [06.02.2018].