Kontrolle und Abschreckung dominieren heute die Migrationspolitik, zulasten von Schutzstandards und Menschenrechten. Im Rückblick auf die Entwicklungen der letzten zehn Jahre beschreibt Migrationsforscherin Petra Bendel, wie es anders gehen könnte und erinnert an die Ursprünge des Flüchtlingsrechts.
Christian Jakob: Frau Bendel, nach dem „Sommer der Migration“ 2015 erarbeitete eine Fachkommission der Böll-Stiftung, bei der Sie eine tragende Rolle spielten, Empfehlungen für eine „zukunftsgerichtete“ Migrationspolitik. Die Grundstimmung im Land hat sich seither stark verändert. Welche Ihrer Empfehlungen müssten heute auch einer Regierung Merz noch einleuchten?
Petra Bendel: Etwa die für eine bessere Kooperation zwischen den politischen Ebenen. Es mangelt nach wie vor an der Abstimmung zwischen EU, Bund, Ländern, Kommunen und zwischen den Ressorts. Integrationspolitik muss die soziale Teilhabe von geflüchteten Menschen rasch ermöglichen. Das gelingt am besten, wenn Menschen Kommunen zugeteilt werden, in denen sie auch wirklich eine Chance haben, sich zu integrieren. Das ist immer noch nicht systematisch der Fall.
Wie ließe sich das ändern?
Bei der Zuteilung werden weder die Bedarfe der aufnehmenden Kommunen noch jene der Geflüchteten systematisch berücksichtigt. Wir haben in einem Projekt der Universitäten Erlangen-Nürnberg und Hildesheim zusammen mit vier Bundesländern und deren Kommunen ein neues Werkzeug für die Verteilung von Asylsuchenden entwickelt und in den vergangenen vier Jahren als Pilotprojekt durchgeführt: Ein Algorithmus hilft dabei, die individuellen Voraussetzungen und Bedürfnisse der Schutzsuchenden mit den Strukturen und Ressourcen der Kommunen in eine stärkere Übereinstimmung zu bringen. So kann man das Potenzial von Migration auch für die kommunale Entwicklung besser nutzen. Das hat gut funktioniert und kann jetzt auch von weiteren Ländern genutzt und weiterentwickelt werden.
Bessere Verteilung allein dürfte der Integration kaum helfen. Was muss nach der Zuteilung geschehen?
Es müssen frühzeitig Integrationsangebote eröffnet werden. Wir haben schon 2016/‘17 betont, dass es nicht nur um eine angemessene Erstversorgung, sondern um eine längerfristige Integration geht: Den Zugang zu Wohnraum, Gesundheitsversorgung, Kitas, Schule und Arbeitsmarkt. Wir sehen, dass Kommunen inzwischen das dafür nötige Wissens-, Innovations- und Integrationspotenzial mitbringen. Aber sie brauchen flexible und zuverlässige Finanzierungszusagen und eine ausreichend große Personalausstattung. Dazu sind sie auf nachhaltig abgesicherte Ressourcen vom Bund und den Ländern angewiesen. Sie dürfen nicht allein gelassen werden, weil das Engagement von Städten und Gemeinden gesellschaftlichen Zusammenhalt schafft und den Aufbau einer krisenresilienten, vielfältigen Bevölkerung unterstützt.
Die Demografie lässt den Bedarf an ausländischen Arbeitskräften absehbar immer weiter steigen. Macht das eine bessere Integrationspolitik heute wahrscheinlicher?
Die Debatte um humanitäre Aufnahme auf der einen Seite und Migration in die Arbeitsmärkte entwickeln sich total auseinander. Das utilitaristische Argument ‚Wir brauchen Arbeitskräfte!‘ wird heute sehr einseitig bedient. Dabei wird zu wenig gesehen, dass wir bereits Menschen im Land haben. Die wurden aus humanitären Gründen aufgenommen, können aber natürlich über einen Spurwechsel auf den Arbeitsmarkt kommen und hier eine Bereicherung darstellen. Stattdessen sehen wir, dass Pfleger*innen oder Auszubildende abgeschoben werden. Das ist eine Widersinnigkeit, die darauf zurückgeht, dass man viel zu stark zwischen der humanitären Einwanderung und der Einwanderung auf den Arbeitsmarkt trennt. Ich würde humanitäre und menschenrechtliche Argumente gegenüber dem blanken Utilitarismus wieder stärker ins Spiel bringen. Das haben wir damals auch in der Kommission betont.
Viele hatten zu Beginn der Ampel-Regierungszeit gehofft, die Grünen würden den erwähnten Spurwechsel – die Möglichkeit für abgelehnte Asylbewerber, eine Aufenthaltserlaubnis zur Erwerbstätigkeit zu bekommen – einführen können. Die FDP hatte sich allerdings dagegen gesperrt. Was ist von den ab 2021 entstandenen Kompromissbestimmungen zu halten?
Es gab dazu einzelne Regelungen, unter anderem die Möglichkeit, recht früh im Asylverfahren eine Arbeitserlaubnis zu erhalten. Das ist ja so was wie „Spurwechsel light“. Die Verfahren sind aber unheimlich kompliziert, weil man lauter kleine Regelungen hat anstelle eines Gesetzes aus einem Guss.
Die Grünen traten vier Jahre, nachdem Sie Ihre Empfehlungen formuliert hatten, in die Ampel-Regierung ein. Hat die Partei da versucht, Ihre Vorschläge umzusetzen?
Die Ampel hatte von Anfang an die schwierige Aufgabe, ganz unterschiedliche Vorstellungen in der Migrations- und Asylpolitik unter einen Hut zu bringen. Daher gibt es allenfalls eine gemischte Bilanz: Rückblickend kann man sagen, dass Asylverfahren beschleunigt, eine behördenunabhängige Verfahrensberatung und eine besondere Rechtsberatung für queere Schutzsuchende eingeführt wurden. Das ging sicherlich auch auf die Grünen zurück. Die Ampel hatte ein Aufnahmeprogramm für afghanische Flüchtlinge eingeführt. Dessen Umsetzung ist aber weit hinter den Versprechen zurückgeblieben und wurde von der aktuellen Regierung komplett eingestellt. Beim versprochenen Familiennachzug zu subsidiär Geschützten hat die Ampel lediglich die Länge der Aufenthaltserlaubnis verbessert – von einem auf drei Jahre. Das Chancen-Aufenthaltsrecht mit einer Aufenthaltserlaubnis auf Probe wurde durchgesetzt. Auf der anderen Seite wurde das Versprechen nicht eingehalten, die sogenannte „Duldung light“ abzuschaffen, die staatliche Leistung und Rechte einschränkt.
Während der Ampel-Zeit stimmte Deutschland auch dem neuen EU-Asylsystem GEAS zu. Die Grünen hatten dafür mit dem Argument geworben, es sei eine Haltelinie nach unten: Scheitere die Beschlussfassung, würden nach der EU-Wahl 2024 mit anderen Mehrheitsverhältnissen viel schlimmere Dinge beschlossen. Was ist rückblickend von diesem Argument zu halten?
Die Grünen im Europäischen Parlament haben das GEAS ja abgelehnt. Aber ja, in Deutschland basierte die Zustimmung auf zwei Argumenten: Ein Scheitern dieser gemeinsamen Flüchtlingspolitik würde den Bürgerinnen und Bürgern erstens den Eindruck vermitteln, dass die Regierung die Kontrolle über die Migrationsbewegungen verloren hätte. Dieser Eindruck würde zu einem Erstarken der populistischen bis extremen Rechten bei den EU-Wahlen beitragen. Zweitens bestand die Sorge, dass am Ende jedes Land wieder seine eigene Asylpolitik verfolgen werde. Die Ampel-Regierung fürchtete, dass dies letztlich zum Scheitern des Schengener Abkommens führen und wieder Binnengrenzen in Europa kontrolliert werden könnten. Vom Procedere her kann ich dieses Argument für eine Zustimmung zum GEAS verstehen. Man muss aber sagen, dass damit einige rote Linien überschritten wurden.
Welche roten Linien waren das?
Insbesondere, dass Asylverfahren an den Außengrenzen künftig der so genannten ‘Fiktion der Nichteinreise’ unterliegen und sogar Kinder unter haftähnlichen Bedingungen festgehalten werden können. Das ist eine ganz klare Gefährdung des Kindeswohls. Außerdem stellt sich die Frage, welche Verfahrensgarantien es in diesem Grenzverfahren gibt. Vieles hängt nun von der Umsetzung ab, die die Mitgliedsstaaten bis Mitte 2026 vollziehen sollen.
Wie gestaltet sich diese Umsetzung denn?
Wir sehen bereits anhand der von der Bundesregierung nun vorgelegten Umsetzungsentwürfe eine deutliche inhaltliche Schlagseite. Das Deutsche Institut für Menschenrechte hat analysiert, dass diese Umsetzung eine weitere Verschärfung beinhaltet, die erneut klar auf Kosten der Schutzstandards und zugunsten von Kontrolle und Abschreckung geht.
Kontrolle und Abschreckung sind heute zentrale Ziele der Migrationspolitik. Was war anders, als Sie 2017 Ihre Vorschläge vorlegten?
2017 konnte niemand vorhersagen, dass wir aufgrund des Sieges der Taliban in Afghanistan und des russischen Angriffskriegs weitere, teils starke Zugänge erleben würden. Das zeigt, dass sich Flucht- und Asylmigration nur begrenzt staatlich steuern lassen. Einwanderung aus humanitären Gründen ist hochgradig dadurch bedingt, wie sich Konflikte und Kriege entwickeln und inwieweit Anrainerstaaten von solchen Kriegsgebieten Flüchtlingen dauerhaften Schutz gewähren können.
Welche Änderungen gab es seither in der EU?
Damals war nicht absehbar, was das Fehlen gemeinsamer Antworten auf die Ereignisse 2015/16 auf der Balkanroute nach sich ziehen würde: einen Mangel an Solidarität und in der Folge eine in der EU bis dahin ungekannte Polarisierung zwischen den Mitgliedstaaten. Dies führte zu einer schweren Verhandlungsblockade zwischen den europäischen Institutionen und letztlich in eine tiefe normative Spaltung.
Worin zeigte die sich?
Die Frage war: Soll die EU die Flüchtlings- und Migrationspolitik steuern? Oder wollen wir zurück zu einer nationalen Steuerung? Letztlich spaltete sich Europa über die politische, ethische, juristische Verantwortung gegenüber den Flüchtlingen. Wir sahen einen ‚Wettbewerb nach unten‘ zwischen den Mitgliedsstaaten, die möglichst unattraktiv für weitere Zuwanderung werden wollten.
Wie versuchten sie das genau?
Mit völkerrechtswidrigen Pushbacks beispielsweise oder völlig überfüllten Flüchtlingslagern, die, wie auf der Insel Lesbos, grundlegende Schutzrechte verletzten. Das System setzte insgesamt wenig Anreize, die selbst gesetzten Regeln für die Schutzgewährung und die Menschenrechte zu befolgen. Oder die solidarische Verteilung von Schutzsuchenden mitzutragen. Die Folge war ein Schäbigkeitswettbewerb. EU-Mitgliedsstaaten und -Parlament konnten sich eigentlich nur dann einigen, wenn es um Verschärfungen ging: Ausbau der Grenzschutzagentur Frontex, Kooperation mit Drittstaaten bei Rückführungen. Eine Einigung im Sinne der Geflüchteten gab es auf der europäischen Ebene seither nur ein einziges Mal.
Wann war das?
2022 mit der Aktivierung der sogenannten Massenzustromrichtlinie, die die Aufnahme und Integration so vieler Ukrainerinnen erheblich erleichterte.
Wie machte sich all das auf der nationalen Ebene in Deutschland bemerkbar?
Die Balance in der Migrationspolitik zwischen der Schutzgewährung auf der einen Seite und Kontrolle und Steuerung auf der anderen Seite ist gekippt: Wir sehen eine deutliche Schlagseite zugunsten des Steuerungsaspekts auf Kosten der Schutzstandards.
Wie würden sie denn heute, in dieser veränderten politischen Gemengelage, für eine menschenrechtsorientierte Migrationspolitik werben?
Wir haben damals in der Kommission eine an den Menschenrechten ausgerichtete Migrationsaußenpolitik auf Augenhöhe mit Herkunfts- und Transitstaaten gefordert. Die könnte helfen, auch die Rechte von Schutzsuchenden in Grenzregionen zu fördern. Ich würde heute daran erinnern, dass wir Menschenrechte und Flüchtlingsrechte haben, die just aufgrund der deutschen Historie mit einem Unrechtsregime entstanden sind. Natürlich kann man Rechte politisch verändern, wie zuletzt einige europäische Staaten mit Blick auf die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention fordern. Man muss aber wissen, was man tut. Geschichtsvergessenheit und eine mangelnde Faktenbasiertheit von Politik werden sich rächen und gehen auch auf Kosten der Glaubwürdigkeit einer Regierung, die anderswo die Geltung von Menschenrechten einfordert.
