Menschenrechte als Kompass: Petra Bendel im Interview zum Bericht „Einwanderungsland Deutschland“

Till Uebelacker: Im Sommer 2015 wurde die Fachkommission berufen, nach zwei Jahren haben sie nun im Dezember die Ergebnisse vorgestellt. Die Kommission hatte 31 Mitglieder und eine sehr heterogene Zusammensetzung. Wie kann die Arbeit solch einer wissenschaftlichen Kommission unter den realpolitischen Entwicklungen und der gesellschaftlich wie medial aufgeheizten Stimmung gelingen?

Petra Bendel: Es war ja eine bewusste Entscheidung, dass die Kommission so heterogen zusammengesetzt war. Diese Heterogenität hat sich als ausgesprochen fruchtbar erwiesen. Die Kommissionsmitglieder bilden ein breites Spektrum an gesellschaftlichen und gesellschaftspolitischen Akteuren ab. Auch die verschiedenen politischen Verwaltungsebenen sowie verschiedene politische Schattierungen waren vertreten. Das hat uns geholfen, nicht betriebsblind zu werden, sondern die Erfahrungen aus ganz unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Bereichen mit einzubringen.

Wir hatten auch von Anfang an nicht den Anspruch, im Konsens zu entscheiden und einen gemeinsamen Kommissionsbericht zu verabschieden. Wir haben uns entschieden, einzelne Autoren-Beiträge zu veröffentlichen. Dass untereinander gestritten wurde, ist kein Wunder. Diese Auseinandersetzungen haben aber auch den großen Vorteil, dass wir viele Aspekte und Perspektiven berücksichtigen konnten. Wenn man immer nur im eigenen Saft schmort, kann das nicht gelingen.

Sie stellen in Ihrem Beitrag den Whole-of-Government-Ansatz vor. Was ist die neue Qualität dieses Konzepts?

Das Konzept geht von dem Befund aus, dass wir es in dem Querschnittsbereich, den Migration und Integration darstellen, mit einer Vielzahl von Akteuren zu tun haben. Diese Akteure ziehen nicht immer an einem Strang, ja manchmal sogar in ganz unterschiedliche Richtungen. Kern des Whole-of-Government-Ansatzes ist die Forderung nach mehr Kohärenz in der Migrations- und Integrationspolitik.
Kohärenz heißt erstens, dass die unterschiedlichen politischen Ebenen vertikal miteinander zusammenarbeiten sollen, also die EU, Bund, Länder und Kommunen.

Kohärenz heißt zweitens, dass auch die unterschiedlichen Politikfelder und die Ministerien auf horizontaler Ebene stärker zusammenarbeiten müssen. Und drittens bedeutet Kohärenz, dass die inhaltlichen Widersprüche, die sich aus dem Gegeneinander der Akteure ergeben, aufgelöst werden sollten.

Nicht alle Kommissionsmitglieder teilen die Forderung nach einem Integrationsministerium. Wie würde denn aus Ihrer Sicht eine sinnvolle Kompetenz-Bündelung und Umstrukturierung ministerieller Zuständigkeiten aussehen?

In dieser Querschnitts-Politik machen wir weiterhin einen Spagat. Auf der ordnungs- und sicherheitspolitischen Seite steht das Bundesinnenministerium (BMI) mit dem nachgelagerten Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Auf der anderen Seite gibt es eine eher sozialpolitisch-integrationspolitische Orientierung, die im Wesentlichen durch das das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, aber auch durch das Familienministerium (BMFSFJ) und auch noch andere Ministerien vertreten wird.

Auch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) ist neuerdings stärker in dieses Politikfeld eingestiegen. Daraus ergibt sich ein Spagat zwischen dem ordnungspolitischen Ansatz des Bundesinnenministeriums, das eher auf Kontrolle und Migrations-Management setzt auf der einen und dem integrationspolitischen Ansatz des Arbeits- und Sozialministeriums (BMAS), des Familienministeriums und des Bundesministeriums für Bildung u. Forschung (BMBF) auf der anderen Seite.

Dazwischen entsteht eine große Spannung. Diese Spannung lösen weder der Bund noch die Länder oder die Kommunen auf. Es gab ja beispielsweise auch auf der Landesebene verschiedentlich Integrationsministerien, zumindest temporär, wie z.B. in Baden-Württemberg oder in Rheinland-Pfalz.

Der Grund, warum nicht alle für ein Integrationsministerium sind, ist die Frage, wie ein solches Integrationsministerium ausgestattet ist, wenn dennoch Kompetenzen in anderen Ministerien liegen. Was kann es wirklich leisten? Andere hoffen, dass der ordnungs-und integrationspolitische Gegensatz durch ein Integrationsministerium auf Bundesebene aufgelöst werden kann.

Ob dem so ist, weiß ich nicht, aber möglich wäre eine weitere, zweite Lösung, nämlich eine Kompetenzverlagerung zugunsten des Bundeministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS). Die Kommission empfiehlt hierfür die Integrationskurse. Warum ist die Integration im BAMF angesiedelt? Integration gehört eigentlich von der Logik her ins Bundesministerium für Arbeit und Soziales oder auch in das Bildungsministerium.

Die Heinrich-Böll-Stiftung hat im Dezember 2015 die Fachkommission „Perspektiven für eine zukunftsgerichtete und nachhaltige Flüchtlings- und Einwanderungspolitik“ eingesetzt. Nach zweijähriger intensiver Arbeit hat die Kommission im Dezember 2017 politische Handlungsempfehlungen in den verschiedenen Politikfeldern der Flüchtlings-, Einwanderungs- und Integrationspolitik formuliert.

Die Kommission ist bereichs- und parteienübergreifend zusammengesetzt und besteht aus 31 Persönlichkeiten aus Politik, Wirtschaft, Behörden, Kirchen und Zivilgesellschaft. Die Ergebnisse decken fünf Policy-Bereiche in der Flüchtlings- und Einwanderungspolitik ab: Integration von Geflüchteten, Aufnahme von Schutzsuchenden, Einwanderungspolitik, Migrationsaußenpolitik, Rückkehrmanagement sowie den politisch administrativen Ansatz «Whole of Government» (Kohärenz durch Schaffung koordinierender Strukturen).

Die politischen Handlungsempfehlungen der Kommission werden in den kommenden Jahren wichtige Impulse für die vielfältigen Aktivitäten der Stiftungsarbeit im In- und Ausland sein. Als Beitrag der Politikberatung können sie verschiedenen Akteurinnen und Akteuren, Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern, Fachleuten und Institutionen konstruktive Anregungen für deren Arbeit geben.

Ausführliche Informationen zur Kommission, Positionspapiere sowie den Bericht der Kommission finden Sie hier: heimatkunde.boell.de/fachkommission
 

Ein weiteres Problem in diesem Zusammenhang besteht durch den Föderalismus, denn Bildung ist Ländersache. Auch hier brauchen wir mehr Kohärenz. Ob all das alles alleine durch ein Ministerium herzustellen ist, darüber gab es in der Kommission keinen Konsens.

Dennoch muss ich unbedingt betonen, dass auf verschiedenen Ebenen Querschnitts- Bereiche installiert werden können, sprich: mehr interministerielle Arbeitsgruppen, die auch wirklich auf Augenhöhe agieren und in denen nicht immer nur ein Ministerium die Federführung hat. Das ist bisher nicht so und wäre ein Bruch mit den bisherigen Ressort-Zuständigkeiten.

Im Bereich der Bildung sollte nicht nur die Innenministerkonferenz, sondern eine Integrationsministerkonferenz ein stärkeres Gewicht bekommen. Denn in den nächsten Jahren werden wir uns sehr verstärkt mit Integration zu beschäftigen haben. Die Bund-Länder-Kommission sollte über die Innenministerkonferenz hinaus gestärkt werden.

Im Herbst 2015 hat Angela Merkel ihren Kanzleramtschef mit dem Amt des „Flüchtlingskoordinators“ betraut. Wie ist diese Kompetenz-Verlagerung aus Ihrer Sicht in die Debatte einzuordnen?

Das ist schwierig zu bewerten. Es war ein Versuch, zumindest temporär Kompetenzen im Bundeskanzleramt zu bündeln. Das war eine Reaktion auf die krisenhafte Entwicklung der Politik. Es war keine planvolle Hinarbeit zum Themenkomplex Migration. Die Frage ist, wie nachhaltig diese Maßnahme wirklich ist.

Die Kommission befürwortet prinzipiell eine Bündelung von Kompetenzen. Wir sehen das auf der kommunalen Ebene ja vielfach. In einigen Rathäusern haben wir Integrationsbeauftragte. Wir haben Arbeitsgruppen, wir haben runde Tische mit der Zivilgesellschaft. Das ist eine ganz interessante Institutionalisierung von ressortübergreifender Kompetenz, die vorher so nicht funktioniert hat.

Die Kommission befürwortet eine dauerhafte Institutionalisierung von solchen interministeriellen Gremien, eine Bündelung von Kompetenzen und von Sachverstand in Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Akteuren, selbst auf der kommunalen Ebene.
Ich habe auch ein neues Forschungsprojekt, das untersucht, wie nachhaltig diese Strukturen sind. Denn vielfach sind die Strukturen auf dem Land über Projektmittel finanziert. Die Frage ist, wie sich das Ende von Projektfinanzierungen auswirkt. Schaffen es die Kommunen, solche Strukturen entweder dauerhaft zu erhalten oder wenigstens zu revitalisieren, wenn wieder eine ähnliche Krise käme?

Wie kann eine Bearbeitung, die lange Wartezeiten verringert, aber auch eine qualitative und gründliche Arbeit der Behörde sichergestellt werden?

Die Dauer eines Asylverfahrens, kann für den individuellen Fall natürlich sehr belastend sein. Wichtig ist aber auch, dass man noch stärker auf Qualität im Verfahren setzt. Wir haben ja gesehen, dass in der Behörde erhebliche Fehler gemacht wurden, die in Bezug auf Sicherheitsfragen fatal waren.

Fehler wirken sich aber auch dahingehend aus, dass eine regelrechte Klageflut gegen Entscheidungen des BAMF entstanden ist, viele dieser Klagen sind erfolgreich. Das heißt, es muss ein strengeres Qualitäts-Sicherungs-Konzept her und ich weiß aus zuverlässiger Quelle, dass das BAMF daran arbeitet.

In einem Beitrag zum Kommissionbericht stellen Sie den Begriff des „Menschrechts-Mainstreaming“ bzw. "Menschrechts-Monitoring" vor, also eine starke Evaluierung und Kontrolle der Menschenrechtslage. Wie sollten diese Kooperationen aus ihrer Sicht gestaltet werden?

Die Vorstellung, die mein Co-Autor und ich mit Menschenrechts-Mainstreaming verbinden, ist die folgende: Die Kooperation der EU mit Herkunftsländern oder mit Transitländern muss die Menschenrechte als großen Kompass oben anstellen. Durchdekliniert heißt das dann: Wir kooperieren nur mit Ländern, die eine annähernd akzeptable Menschenrechts-Bilanz vorweisen können.

Sofern wir mit ihnen kooperieren, müssen wir auch immer bestrebt sein, die Menschenrechts-Bilanz dieser Länder, insbesondere, wenn es uns um die Behandlung von Flüchtlingen und Asylbewerbern geht, stetig zu verbessern. In diesem Zusammenhang steht die EU selbst in der Pflicht, nicht einfach Schutzverantwortung abzuladen.

Unser Vorschlag wäre durch eine gemeinsame Kommission von Expertinnen und Experten, die sowohl vom jeweiligen Herkunfts- oder Transitland als auch durch die EU benannt werden, immer und immer wieder die Menschenrechtslage zu überprüfen. Diese Expertinnen und Experten sollen evaluieren, wie es denn um die Behandlung von Flüchtlingen in diesem jeweiligen Aufnahme-oder Transitland steht.

Gegenüber der jetzigen Situation ist das etwas Neues. Bisher haben wir nämlich Klagen vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) oder vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), die ewig dauern. Diese Klagen sind abhängig von Einzelfällen, von Personen, die unter Umständen gar nicht wissen, wie sie vom Ausland aus gegen die EU klagen sollen, sich das auch nicht trauen und nicht über die finanziellen Ressourcen dafür verfügen.

Aus unserer Vorstellung heraus wäre es eine Kommission auf Augenhöhe zwischen Herkunfts- oder Transitstaaten und EU, die permanent und immer wieder revitalisiert werden kann, sodass immer wieder überprüft werden kann, wie es um die Menschenrechtslage steht und wie sie verbessert werden kann.

Wie ist die Erklärung zwischen der EU und der Türkei, in den Medien auch häufig „Flüchtlings-Deal“ genannt, vor dem Hintergrund von Menschrechts-Mainstreaming, wie Sie es sich vorstellen, zu bewerten? Welche Rolle spielen Konditionalitäten in dieser Vereinbarung?

Im Fall der Türkei handelt es sich um eine Art von Resettlement verbunden mit Vereinbarungen zur Rückübernahme. Das einzig Positive ist, dass das Abkommen ein Element von Resettlement enthält. Auch die Kommission fordert viel mehr Resettlement-Programme, diese müssen insgesamt ausgebaut und schneller werden.

Aber, erstens ist es schwierig, mit einem autoritär regierten Staat zu kooperieren, der auch zurzeit sehr wenig berechenbar ist.
Zweitens ist es problematisch, dass es erhebliche Menschenrechtsverletzungen in der Türkei gegeben hat, wie zum Beispiel an der Grenze zu Syrien, die von Human Rights Watch und Amnesty International dokumentiert worden sind. Dort wurde das Recht auf non-refoulement missachtet. Es gibt dokumentierte Fälle von Erschießungen an der türkisch-syrischen Grenze.

Es gibt solche gravierenden Mängel in der Umsetzung des Abkommens, dass die EU zum Beispiel mithilfe von Menschrechts-Monitoring immer und immer wieder klarmachen müsste: So geht es nicht! Wir müssen das mit euch besprechen! Ihr müsst da und da Nachlegen, beispielsweise, um Zugang zum Gesundheitswesen, Zugang zum Arbeitsmarkt besser zu ermöglichen. Die türkische Regierung hat versucht, diese Zugänge mithilfe einer Flüchtlingskarte zu regeln.

Mithilfe von Menschrechts-Monitoring sollten diese Maßnahmen im gegenseitigen Einvernehmen immer und immer wieder auf den Prüfstand, damit die Türkei nicht sich selbst überlassen wird. Die Behandlung der Personen, die nach Griechenland kommen, ist auch problematisch. Parallel zur Situation in der Türkei hätte man auch dort Ressourcen aufstocken müssen.

Dies ist zum Teil mit Verwerfungen mit der Griechischen Administration zu erklären, aber auch mit der fehlenden, nicht rechtzeitig erfolgten Personalausstattung, die die EU-Mitgliedsstaaten nicht geliefert haben. Jetzt im Winter sitzen die Menschen teilweise noch auf den Inseln und werden immer noch nicht umverteilt. Da hapert es eigentlich auf dem ganzen Weg an menschenrechtswürdigen Institutionen, an Kontrolle und Monitoring.

Frau Bendel, auf der PK und bei der Fachtagung haben Sie gesagt: "All eyes on Germany". Unter anderem auch die wissenschaftliche Welt schaue darauf, wie die Integration von Geflüchteten bewältigt werde. Sie haben in diesem Zusammenhang auch über deutsche Glaubwürdigkeit in der internationalen Politik gesprochen. Welchen Blick haben denn ihrer Erfahrung nach internationale Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler und Regierungen auf die deutsche Integrations- und Migrationspolitik?

Die finden das wahnsinnig spannend. Wenn ich als Wissenschaftlerin im Ausland bin, werde ich seit zwei Jahren nur auf Frau Merkel angesprochen und auf die Frage, wie integriert ihr all diese vielen Menschen jetzt, was passiert da jetzt? Gefragt wird vor allem nach den Integrationsprozessen, die schon gut laufen. Wie kriegt ihr das hin?

Die Europäische Union hat jetzt zum Beispiel auch einige Peer-Review-Verfahren zu bestimmten Einzelaspekten etabliert. Hier werden Best-Practice-Praxisbeispiele vorgestellt. Ich war unlängst bei einem Kompetenz-Feststellungsverfahren. Natürlich können wir alles noch verbessern, aber manchmal sehen wir auch nicht, was wir schon gut machen.

Ich glaube, wir haben in den letzten zwei Jahren viel gelernt, insbesondere, was die Öffnung der Regelsysteme angeht, also in den Arbeitsmarkt, in die Kitas, die Öffnung der Regelsysteme in die Schulen, in die berufsbildenden Schulen, da ist schon vieles ganz gut gelaufen! Es gibt zwar überall noch Schwierigkeiten, insbesondere im Übergang von einer Institution in die nächste, aber wir haben auch tatsächlich schon ganz schön viel geschafft!

Wie kann aus Ihrer Sicht die Wissenschaft, die Zivilgesellschaft und eine kritische Öffentlichkeit trotz der schwierigen Mehrheitsverhältnisse im neuen Bundestag auf Fortschritte in asylpolitischen Fragen hinwirken?

Ich mache nicht nur Wissenschaft, sondern auch wissenschaftsbasierte Politikberatung, unter anderem als Mitglied im Sachverständigenrat oder bei der Beratung des BAMF im wissenschaftlichen Beirat. Und ich habe den Eindruck, dass auf allen politischen Ebenen und quer durch die kritische Öffentlichkeit ganz hoher Beratungsbedarf besteht.

Wir werden dauernd gefragt, was können wir denn noch besser machen, könnt ihr uns mal evaluieren und sagen, was wir gut machen, was wir nicht gut machen. Das geschieht auf allen Ebenen und insbesondere auf der kommunalen Ebene ganz häufig. Und ich glaube, die Wissenschaft kann gut dazu beitragen, neue Erkenntnisse und Praxisbeispiele zu liefern und umgekehrt. Wir müssen den zivilgesellschaftlichen Initiativen sagen: „Lasst euch nicht frustrieren!“

Vielen Dank für das Gespräch.

Das Interview führte Till Uebelacker.